Hoe onafhankelijk is de Enschedese klachtencommissaris?

Dat rapport ‘Veelaanvragers’ was het resultaat van een onderzoek naar mensen die in 2018 en 2019 meermalen een bijstandsaanvraag indienden en telkens nul op het rekest kregen. De klachtencommissaris kreeg daar in die jaren relatief veel klachten over en kondigde eind 2019 een onderzoek aan.

Vinger in de pap

Dat onderzoek en het rapport ervan lieten lang op zich wachten. In juli 2021 werd het onderzoeksrapport verspreid, in oktober van dat jaar werd het plotseling weer ingetrokken. De afdeling die daarin tegen het licht werd gehouden, heeft in dat hele proces van onderzoek, rapportage en intrekken een flinke vinger in de pap gehad.

Geen vertrouwen in het onderzoek

Uit opgevraagde Woo-documenten en andere informatie die 1Twente in de voorbije maanden heeft verzameld blijkt dat de afdeling Werk & Inkomen, die verantwoordelijk is voor de beoordeling van bijstandsaanvragen, van meet af aan weinig fiducie had in het onderzoek van de klachtencommissaris. Tussen de regels door: in onderzoek van dat bureau in het algemeen.

De ambtelijke top van die afdeling heeft, in een poging de schade te beperken, forse invloed uitgeoefend op de loop van dat onderzoek en de inhoud van het rapport dat daarover verscheen.

Belangrijk om te weten: het onderzoek veelaanvragers viel onder de verantwoordelijkheid van de klachtencommissaris, maar werd uitgevoerd door een medewerker (die ook plaatsvervangend klachtencommissaris was). Deze medewerker kreeg de klappen van de ambtelijke en politieke druk op dat onderzoek naar veelaanvragers en het onderzoeksrapport.

Woo-stukken: cruciale episode ontbreekt

De vrijgegeven Woo-documenten bestaan voor het leeuwendeel deel uit e-mailverkeer tussen de ambtelijke top van de afdeling Werk & Inkomen, ambtenaren van die vakafdeling onderling, en de klachtencommissaris en gemeenteraadsleden. Dat e-mailverkeer bestrijkt alle stappen in het proces van onderzoek, rapportage en de intrekking van dat rapport. Met uitzondering van één - cruciale - episode: een check op de bevindingen uit het rapport en de methode van onderzoek.

Ambtenaren checken onderzoeksrapport

Die check leverde het motief op om het rapport in te trekken. Dat was precies waarop ons Woo-verzoek betrekking had. De klachtencommissaris zou de door de vakafdeling gewraakte bevindingen in het rapport zelf hebben nagetrokken, zo stelde deze verschillende keren. Maar daar blijken meerdere personen bij betrokken te zijn geweest.

Dat stelde de onderzoeker in de hoorzitting in een rechtszaak, aangespannen door de gemeente [zie ook het informatieblok hierboven]. Volgens die onderzoeker verklaarde een medewerker van de gemeente Amersfoort door ‘drie of vier’ verschillende Enschedese ambtenaren te zijn nagebeld. Dat werd tijdens de zitting niet door de gemeente betwist. Ook in ons onderzoek stuitten wij op signalen dat de bevindingen uit het onderzoeksrapport niet zijn getoetst door de klachtencommissaris, maar door andere ambtenaren.

Het is precies deze episode die ontbreekt in de verstrekte Woo-documenten. Vooralsnog ontbreekt hard bewijs, maar het heeft er alle schijn van dat die controle op de bevindingen van de onderzoeker is gedaan door ambtenaren van de afdeling Werk & Inkomen.

Dat roept vragen op. Waarom heeft de klachtencommissaris verklaard zelf dat heronderzoek te hebben gedaan? Wie waren die andere ambtenaren en waarom waren zij betrokken? En waarom is dat heronderzoek niet door de onderzoeker zelf gedaan?

Dat laatste vroeg ook de rechter tijdens de hoorzitting, waarbij ook bleek dat de onderzoeker pas achteraf werd geïnformeerd over dat heronderzoek. Het antwoord: er was geen tijd, de politieke druk was enorm en er was te weinig vertrouwen in de onderzoeker.

Menselijke maat

Het onderzoek naar ‘veelaanvragers’ liep in de periode waarin een commissie onder leiding van professor Gijsbert Vonk een veel breder onderzoek deed naar de menselijke maat in de uitvoering van onder meer de bijstand. Die commissie Vonk had in de zomer van 2020 een tussenrapport uitgebracht, waarin al stevige kritiek klonk over het Enschedese sociale beleid.

De klachtencommissaris trok het rapport half oktober vorig jaar in. Dat gebeurde een dag voordat Vonk zijn eindrapport over de menselijke maat in uit uitvoering van sociale wetten publiceerde. En onder grote ambtelijke en politieke druk.

Onderzoek en rapport gekraakt

Het rapport veelaanvragers zou een ‘halffabricaat’ zijn, de onderzoeksmethode zou niet deugen en de inhoud was onvolledig. In een brief (en verschillende e-mails) werd een verdiepend onderzoek toegezegd, in samenwerking met de afdeling Werk & Inkomen.

De motivatie voor het intrekken van dat onderzoeksrapport rammelt. Daarover publiceerden wij al eerder; verderop in dit artikel wordt dat nader onderbouwd. Het aangekondigde verdiepende onderzoek blijft uit. Wel verschijnt er in april 2022 een brief van de klachtencommissaris aan de gemeenteraad waarin wordt gesteld dat de afdeling haar beleid en werkwijze heeft aangepast.

De informatie over dat gewijzigde beleid is afkomstig van de afdeling, toetsing daarvan is inmiddels overbodig omdat er in 2020 en 2021 hoegenaamd geen klachten van veelaanvragers zijn binnengekomen.

Vrees voor een negatief beeld van de uitvoering

Op 13 september 2021 - voor intrekking van dat rapport - dringt een medewerker van de afdeling Werk & Inkomen al aan op een brief aan de gemeenteraad ‘om helderheid te verschaffen’. De afdeling zit in haar maag met het rapport veelaanvragers, waarin ‘onwaarheden’ zouden staan. En nadat de onderzoeker voet bij stuk hield en weigerde inhoudelijke wijzigingen door te voeren, met uitzondering van enkele tekstuele aanpassingen.

De zorg van de afdeling Werk & Inkomen zit ‘m vooral in het beeld dat het rapport oproept over de werkwijze van de afdeling. Enschede is, volgens dat rapport, veel strenger dan andere gemeenten. Met als gevolg dat bijstandsaanvragers vaker dan elders nul op het rekest krijgen en gedwongen zijn opnieuw aan te vragen.

Die zorgen blijken uit een eerdere mail van 22 april 2021. Klacht is dat het onderzoek is gebaseerd op maar zeven dossiers. Oude dossiers, bovendien. Wat deze mail niet vermeld is dat de afdeling geen inzage wilde geven in andere dossiers - privacy-wetgeving zou dat in de weg staan.

De onderzoeker wordt later verweten dat niet alle informatie was gebruikt (en dat er was gesjoemeld met onderzoeksresultaten). Om welke informatie dat gaat, blijft diffuus. Het zou in elk geval gaan om informatie uit handhavingsdossiers, maar die stond in een ander systeem. Een systeem waartoe de onderzoeker geen toegang had en geen toegang kreeg. Die baseerde zich - noodgedwongen - op de zeven uitkeringsdossiers van veelaanvragers die hadden geklaagd.

Rapport ingetrokken

Temidden van alle tumult en druk over en rond dat onderzoeksrapport, besluit de klachtencommissaris in oktober 2021 plotseling het gewraakte rapport in te trekken. Geheel zelfstandig en onafhankelijk, zo luidt het in verschillende verklaringen.

Uit e-mailverkeer tussen raadsleden en de burgemeester, onder wie de klachtencommissaris valt, blijkt dat intrekking van het rapport een advies van de burgemeester was. Die ging daarbij af op informatie van de klachtencommissaris over de vermeende hiaten in het onderzoek en de onderzoeksmethode.

Voortdurende afstemming

De klachtencommissaris meldt de intrekking van het rapport eerst aan de wethouder die verantwoordelijk is voor de afdeling Werk & Inkomen, de loco-gemeentesecretaris (de op een-na-hoogste ambtenaar) en het afdelingshoofd. Die laatste twee zijn gedurende het hele proces voortdurend op de hoogte gehouden, zo blijkt uit Woo-documenten. Het afdelingshoofd heeft, met andere ambtenaren van Werk & Inkomen, diverse keren actief bemoeienis met de gang van zaken gehad.

Wie bepaalt wat er gebeurt?

Saillant in die ambtelijke bemoeienis is een op opmerking in een mailwisseling tussen medewerkers van de afdeling Werk & Inkomen van september 2021, onder wie het afdelingshoofd. Het rapport ligt bij de gemeenteraad en kan niet zomaar worden gewijzigd; dat gaat vragen oproepen. ‘Dit gaat het kc [klachtencommissariaat, red.] in ieder geval niet nog een keer gebeuren. We moeten daar alerter op zijn.’ Wie deze opmerking maakt, is effectief weggelakt (dat is niet overal zo).

Het is in elk geval geen opmerking van de klachtencommissaris zelf; die is onderwerp van gesprek in deze e-mail. Maar het laat zien dat anderen - in dit geval ambtenaren van de afdeling die is onderzocht - menen te kunnen sturen wat het klachtenbureau wel en niet doet.

‘Wij houden vast aan onze lijn’

Eerder dat jaar, in juli, gebeurt er iets vergelijkbaars. De commissie Vonk heeft net een tussenrapportage uitgebracht waarin kritische noten worden gekraakt over de menselijke maat in de Enschedese uitvoering van sociale wetten, de taak van de afdeling Werk & Inkomen. Dat onderwerp ligt heel gevoelig. Het is de politiek zelf die streng beleid goedkeurde, maar in de stad worden al jaren rode vlaggen gehesen, de Toeslagenaffaire dreunt nog volop na en iedereen wijst naar elkaar: ambtenarij, bestuur en politiek.

Verschillende gemeenteraadsleden vragen opnieuw om het rapport van het onderzoek naar veelaanvragers. Dat is klaar, maar nog niet openbaar gemaakt. De afdeling Werk & Inkomen heeft bezwaren en voert driftig overleg met het klachtencommissariaat en de onderzoeker om het rapport aan te passen.

De onderzoeker stelt een compromis voor: het rapport blijft staan, maar wordt aangevuld met een gezamenlijk onderzoek naar zeven andere dossiers, afkomstig uit de kasten van de afdeling zelf. Dan moet er na de zomervakantie een eindrapport kunnen worden opgeleverd.

Daarop stuurt een medewerker van de afdeling Werk & Inkomen een e-mail naar het afdelingshoofd: er is met de onderzoeker gesproken, maar ‘we houden vast aan de lijn zoals besproken in het overleg van vorige week’. Welke lijn dat precies is, blijkt niet uit Woo-stukken. Een verslag van dat overleg ontbreekt.

Maar ook uit deze mail blijkt dat de afdeling piketpaaltjes slaat en druk uitoefent om de toonzetting en inhoud van het rapport aangepast te krijgen.

Een dag later ligt het rapport bij de gemeenteraad. Met de vermelding dat het om een ‘tussenrapportage’ gaat, al staan er al wel conclusies en aanbevelingen in. De klachtencommissaris zegt een verdiepend onderzoek toe, samen met de afdeling, en belooft na de zomer met een eindrapport te komen.

Dat verdiepende onderzoek blijft uit, net als het toegezegde eindrapport.

Geheime bijeenkomst

Na het intrekken van het rapport in oktober 2021 barst er een storm van vragen en kritiek los. Raadsleden hebben geen goed woord over voor de gang van zaken en vragen aanhoudend naar de redenen voor het intrekken van het rapport. Er wordt ook getwijfeld aan de onafhankelijkheid van die beslissing. De klachtencommissaris ligt andermaal om dit rapport onder vuur.

Op 1 november 2021 stuurt de klachtencommissaris de burgemeester, verantwoordelijk het bureau, een e-mail.

Het leidt tot een geheime bijeenkomst met de fractievoorzitters in de Enschedese gemeenteraad waarin de klachtencommissaris uitlegt waarom zij het rapport veelaanvragers heeft teruggetrokken. In die bijeenkomst wordt de bal bij de onderzoeker gelegd, die inmiddels ziek thuis zit en enkele dagen na de bijeenkomst wordt ontheven uit de functie.

Forse aantijgingen

De aantijgingen tegen die onderzoeker waren fors: er zou zijn gesjoemeld, de onderzoeksmethode deugde niet en ook inhoudelijk zou het rapport te ongenuanceerd zijn. Dat had name betrekking op de werkwijze van drie andere Nederlandse gemeenten. Anders gezegd: de Enschedese werkwijze was in werkelijkheid zo streng niet. De onderzoeker zelf was niet bij de bijeenkomst aanwezig.

Ten onrechte twijfel gezaaid

In een eerder artikel hebben we al aangetoond dat de aantijgingen tegen de onderzoeker en de onderzoeksmethode niet klopten. Maar ook de inhoud van het rapport blijkt robuuster dan de klachtencommissaris in de geheime bijeenkomst deed voorkomen.

Wij hebben onderzoek gedaan naar de werkwijze van de drie gemeenten die de onderzoeker opvoert in het rapport. Twee van deze gemeenten beschrijven een werkwijze die een-op-een overeenkomt met wat de onderzoeker in het onderzoeksrapport optekende. De derde gemeente heeft nog niet op onze vragen gereageerd.

In vogelvlucht

De vakafdeling die tegen het licht werd gehouden had forse kritiek op het plan van aanpak en het onderzoek en probeerde dat te beïnvloeden. Medewerking aan een breder onderzoek wordt niet verleend.

Nadat het rapport verschijnt, worden de bevindingen uit het onderzoek in twijfel getrokken en wordt gevreesd voor een te negatief beeld van de uitvoering. Er wordt voorgesteld een brief van de klachtencommissaris bij te voegen om dat beeld bij te stellen.

Het heeft er alle schijn van dat de vakafdeling zelf - en niet de klachtencommissaris - de bevindingen vervolgens toetst, weegt en te licht bevindt. De klachtencommissaris trekt daarop het rapport in - maar de motivering daarvoor deugt niet.

Tenslotte stuurt de klachtencommissaris een brief aan de raad om het dossier ‘onderzoek veelaanvragers’ definitief te sluiten. De inhoud van die brief weerspiegelt het standpunt dat de onderzochte vakafdeling twee jaar daarvoor al innam, zonder dat daar verder onderzoek naar is gedaan.