Het Enschedese klachtencommissariaat: bekritiseerd en baanbrekend
Het Enschedese klachtencommissariaat is even baanbrekend als bekritiseerd. De gedachte achter die lokale ombudsfunctie is nobel en zinvol. Maar de praktijk blijkt, zeven jaar na de start, weerbarstig. Een analyse.
Het klachtenbureau werd opgezet in de aanloop naar een veelbesproken wijziging in bestuurlijk Nederland. In 2015 werd de uitvoering van een aantal wetten, die grote impact hebben op inwoners in een kwetsbare positie, overgeheveld naar gemeenten. Die waren niet op die taak berekend. De Enschedese gemeenteraad zag de bui hangen en besloot een klachtenbureau in te richten. Waar het misging, zouden klachten inzicht geven in de manier waarop de gemeente haar dienstverlening snel kon verbeteren.
Visie en lef
Strak plan. Een bureau dat, onafhankelijke en los van de organisatie, alle klachten verzamelt en afhandelt, onder aanvoering van de gemeenteraad die het beleid controleert. En dat onafhankelijk onderzoek kan doen en advies uitbrengen. Zodat de organisatie zo snel mogelijk weeffouten in de uitvoering herkent en repareert.
De decentralisatie
In 2015 werd de uitvoering van de bijstandswet, de Wet maatschappelijke ondersteuning (die onder meer hulpmiddelen en huishoudelijke hulp regelt) en de Wet op de jeugdzorg van de provincies overgeheveld naar gemeenten. De gedachte: die zitten dichter op hun inwoners en kunnen dat beter. En goedkoper: het Rijk kortte de budgetten voor die regelingen met een kwart. Aanleiding voor critici om in die decentralisatie vooral een bezuinigingsmaatregel te zien.
Het getuigde van visie. Maar ook van lef: kom maar op met de kritiek, daar kunnen we van leren (en dat zullen we nodig hebben). Maar bij het eerste de beste onderzoeksrapport van de kersverse klachtencommissaris - Jos Pierey - ging het grandioos mis.
Het eerste debacle
Pierey onderzocht een stroom van klachten over wachttijd bij bijstandsaanvragen. Een technisch verhaal dat er in dit verband niet zo toe doet, maar Enschede had een streng beleid ingevoerd om de kosten van uitvoering van die wetten een beetje in de hand te houden. Niet helemaal zonder reden, overigens. Het Rijk had een kwart van het budget gekort. En dat raakte Enschede, een arme stad, extra hard.
Om de kosten nog een beetje in de hand te houden, werd een streng beleid gevoerd. Op - en soms over - het randje van wat juridisch en ethisch door de beugel kon
Over het randje van de wet en de ethiek
In dat kritische rapport werd de schaduwzijde van dat beleid aangestipt: de gemeente handelde niet behoorlijk en niet conform de wet. Het leidde tot een ambtelijke, bestuurlijke en politieke rel van jewelste. Piery gaf de pijp aan Maarten: de weerstand vanuit de ambtenarij was groot en steun vanuit uit college of de gemeenteraad bleef uit.
Teken aan de wand
Erger: er werd niets geleerd. De hele trukendoos ging open om de conclusies van Pierey te ontkrachten. En Enschede was een serie gerechtelijke uitspraken, vernietigende oordelen van de Nationale ombudsman en jaren verder voordat het beleid om ging. Die kwetsbare groep inwoners, die bijstand zochten, waren de klos. Alsof Enschede geen klachtencommissaris had.
Het was een teken aan de wand. Want dat krachtenspel kwam in de jaren erna verschillende keren op de wagen: ambtelijke afdelingen trokken de luiken dicht en weigerden ruimhartige medewerking, de klachtencommissaris meldde dat wel maar het college deed er niets mee. Als er al iets bij de gemeenteraad op tafel kwam, trokken kritische raadsfracties steevast aan het kortste eind.
KC onder het college
De Enschedese Rekenkamercommissie legde, na dat eerste debacle, de constructie onder de loep en kwam met een advies: plaats het klachtencommissariaat (KC) rechtstreeks onder het college van B&W, dicht op de organisatie. Dan voorkom je dat die rapporten van de klachtencommissaris politiek worden. Daar zijn ze niet voor bedoeld. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering, dus daar moet je zijn met die adviezen.
(Te) dicht op de uitvoering
In 2017 - amper twee jaar na de start - viel het KC rechtstreeks onder het college. Het bracht een collega-journalist van TC Tubantia destijds tot een waarschuwende column: pas op, voor je het weet is de waakhond een schoothondje geworden. Inmiddels lijkt het er verdacht veel op dat hij gelijk heeft gekregen.
Met die verhuizing van het KC was niets gered. Dat ‘dicht op de organisatie’ leidde tot een vrijage tussen beide die steeds inniger werd. In verschillende dossiers - zo blijkt uit onderzoek van de laatste jaren - nam de klachtencommissaris, eensgezind met delen van de ambtelijke organisatie, een loopje met de waarheid. De Nationale ombudsman werd op het verkeerde been gezet, de gemeenteraad om de tuin geleid, het college onjuist geïnformeerd. Soms jarenlang; als de wissel eenmaal om is, kun je moeilijk terug.
De invloed van de ambtelijke organisatie op het KC is groot. De gedachte van een onafhankelijk orgaan - zo ook vastgelegd in de verordening die de positie van het KC regelt - heeft geleidelijk aan plaatsgemaakt voor ‘onpartijdigheid’. Maar ook die blijkt wankel.
Het rommelt binnen het KC
Het Enschedese klachtenbureau is bijna twee jaar lang - tot eind vorig jaar - geleid door twee opeenvolgende, uit de organisatie afkomstige ambtenaren. Niet formeel, wel in de praktijk. Het liep niet, de gemeente-directie greep in en gelastte een extern onderzoek. De dagelijkse leiding werd bij een ambtenaar belegd. Daarover meer in een vervolgartikel.
Daar kun je tal van negatieve kwalificaties aan verbinden, en met reden. Onder een hoedje spelen, niet verweven met de organisatie maar verstrikt in, opgeslokt door… Maar die gaan aan de kern van de zaak voorbij: de onafhankelijkheid is zoek. En daarmee de effectiviteit en het bestaansrecht van het KC.
De menselijke maat
Eind vorig jaar verscheen een rapport van een commissie onder leiding van professor Gijsbert Vonk, die onderzoek deed naar de menselijke maat bij de uitvoering van de wetten van die decentralisatie. Dezelfde wetten als waar Pierey, die eerste klachtencommissaris, dat eerste kritische rapport over schreef, wat leidde tot verhuizing van het KC.
In dat rapport wijdde Vonk een aantal alinea’s aan het functioneren en de positie van het KC. Hij adviseerde de gemeenteraad - die het bureau zeven jaar geleden in het leven riep - zich daar nog eens goed over te buigen. De huidige constructie is onduidelijk en - dat zegt Vonk niet zo expliciet - misschien is het niet zo vreemd dat KC en organisatie inmiddels te dicht tegen elkaar aan schurken.
De bijl aan de wortel
In de laatste voorzet over die positie van het KC van het college staat, naast een aantal voorspelbare opties, een heel nieuw voorstel: voeg het KC samen met de afdeling die bezwaar- en beroepszaken afhandelt. Op het eerste oog niet zo’n gekke gedachte. Wie bezwaar of beroep aantekent tegen een gemeentelijke beslissing, uit immers ook een klacht?
Toch is dat voorstel de bijl aan de wortel van dat oorspronkelijke klachtenbureau. Niet alleen omdat dan de verwevenheid met de organisatie compleet is, maar vooral omdat de gedachte achter dat KC er een was van een onafhankelijke lokale ombudsman. Waar bezwaar en beroep juridische aangelegenheden zijn, buigt zo’n ombudsman zich juist over alles wat níet juridisch is: bejegening, betrouwbaarheid, redelijkheid, fair-play. Kortom: behoorlijkheid.
Recht en ethiek
Precies die aanvulling die de Nationale ombudsman is op de rechterlijke macht. De een velt een oordeel met het wetboek in de hand, de ander pakt de beginselen van behoorlijk bestuur erbij. En zo moet het. Want je kunt juridisch alle gelijk van de wereld krijgen, maar dat op een onbeschofte manier tot stand hebben gebracht. Recht en ethiek zijn verschillende zaken.
Dam tegen juridisering en technocratie
Menselijke verhoudingen drijven op ethiek, waarbij de belangrijkste vraag is of we een beetje vriendelijk en netjes met elkaar omgaan of niet. Het recht is een laatste redmiddel, de ondergrens. Een reddingsboei. Alleen in te zetten als het misgaat.
Daarom was dat oorspronkelijke KC-idee zo baanbrekend. Er kwam veel op de stad af en dat zou inwoners raken. Die zijn niet bezig met wetten en regels, alleen noodgedwongen. Voor hen telt de manier waarop er met hen wordt omgegaan. Het KC wierp lokaal een dam op tegen de doorgeslagen juridisering en technocratisering van de verhouding tussen gemeente en inwoners.
Wetten en excelsheets
Maar in de voorbije decennia zijn we in de relatie tussen overheid en inwoners steeds meer gaan leunen op wetten en regels (en excelsheets). De vraag of rechters (en rekenmeesters) akkoord gaan met gevoerd beleid is de toetssteen geworden: als de rechter het goed vindt, is het oké.
Dat heeft de relatie tussen overheden en burgers geen goed gedaan. Want als ethiek ondersneeuwt, blijft alleen die reddingsboei over. Dan dobberen steeds meer inwoners op de golven, krampachtig het hoofd boven water houdend. Of ze verzuipen.
Het is aan zo’n klachtencommissariaat om - zonder enige schroom of reserve - een batterij rode vlaggen te kunnen hijsen, liefst vóór het misgaat.
Volwassen worden
Met een samenvoeging van KC en bezwaar en beroep mik je het kind met het badwater weg. Best een mooi kind, ook. Met een veelbelovende start en - ja - een roerige (peuter)pubertijd. Maar het niet tot wasdom laten komen? Dat zou dè gemiste kans van de afgelopen zeven jaar zijn.
Vraag is of het alleen dat KC is dat volwassen moet worden. Als ambtenarij, college en politiek ‘lust ik niet’ blijven zeggen wanneer er hete aardappels worden opgediend, kun je nog zo’n geweldenaar van een ombudsman neerzetten, maar dan blijft het sukkelen. Ook met die verhouding tussen overheid en burgers.
