Hulp in de huishouding: stapeling van risico’s

De uitvoering van ‘Ondersteuning Huishouden’, zoals het formeel heet, is geen foutenparadijs. Dat beeld zou te somber zijn. Vaak gaat het goed en worden stadsgenoten adequaat geholpen. Maar lang niet altijd. En dat levert een bont palet aan kleine en grotere verhalen op waarin die huishoudelijke ondersteuning onvoldoende was en is. De oorzaak lijkt vrijwel altijd een gevolg te zijn van een stapeling van kwetsbaarheden in wetgeving, beleidsregels, uitvoering en de controle daarop.

De knelpunten: optelsom van meerdere factoren

De kwetsbaarheden bij de uitvoering van het Enschedese beleid komen voor een deel voort uit dat beleid zelf, maar zijn ook het gevolg van uitgangspunten van de wet die huishoudelijke ondersteuning regelt: de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo).

In het kort: de doelen van hulp in de huishouding zijn niet concreet en daardoor lastig controleerbaar, de zelfredzaamheid van inwoners die hulp nodig hebben wordt overschat, de (medische) beoordeling van wat aanvragers zelf nog kunnen wordt door leken gedaan en de zorg kampt met tekorten - zowel in financieel als in personeel opzicht

Niet-concrete doelen

Enschede stelt het recht op thuishulp niet vast in uren per week, maar op basis van een doel: een schoon en leefbaar huis. Ongeacht de tijd die het kost om dat voor elkaar te krijgen. De gedachte erachter is dat zorgorganisaties die uren flexibel inzetten: wat meer waar dat nodig is, wat minder waar dat kan. Al dan niet tijdelijk.

Maar: wat is ‘schoon en leefbaar’? Wie bepaalt dat? En op basis waarvan teken je bezwaar aan als je het niet eens bent met het vastgestelde recht op hulp? ‘Mijn huis is niet schoon en leefbaar’, is nogal subjectief

Onwettig, stellen verschillende gemeenteraadsfracties en hulporganisaties in de stad, zoals het Diaconaal Platform, dan ook. Inwoners en zorgorganisaties weten niet waar zij aan toe zijn, de gemeente is niet goed in staat om de uitvoering te controleren en het druist in tegen een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep op een Enschedese zaak

Wensdenken in wet en beleid

Maar ook de wet zelf, de Wmo, kent dat soort algemene begrippen en uitgangspunten. De wet gaat - net als het gemeentelijke beleid - uit van ‘zelfredzaamheid’. Gedachte is dat iedereen het liefst zoveel mogelijk zelf kan en wil, dan wel het liefst zoveel mogelijk naasten inschakelt als er hulp nodig is. Waar dat niet kan, schiet de gemeente te hulp. Tijdelijk, als het even kan.

De hele Wmo ademt, net als de bijstandswet, zelfredzaamheid en tijdelijkheid.

Uit diverse onderzoeken naar de uitvoerig van de Wmo en de bijstandswet blijkt alleen dat het tegenvalt met die zelfredzaamheid. Veel minder hulpbehoevende inwoners dan gedacht zijn in staat om zelf dingen te regelen of te doen. En ook die tijdelijkheid valt in de praktijk tegen; tallozen zijn voor langere tijd afhankelijk van professionele hulp of zullen dat altijd blijven. Er is een wensdenken in de wet en het beleid geslopen.

Leken maken medische afwegingen

Als een inwoner hulp in de huishouding nodig heeft, is daar vrijwel altijd een medische reden voor. Dat kan lichamelijk of psychisch van aard zijn. De inwoner kan niet meer alles zelf. Vraagt hij hulp aan, dan wordt gekeken naar wat nog wel zelf gedaan kan worden. Die zelfredzaamheid vormt de basis voor het bepalen van het recht op ondersteuning. Daarbij wordt stevig geleund op mensen zonder medische achtergrond.

Ambtenaren voeren de keukentafelgesprekken waar wordt bepaald wat de aanvrager zelf nog kan; thuiszorgmedewerkers hebben een belangrijke rol in het signaleren of een cliënt verslechtert (of juist niet); inwoners moeten vooral zelf aangeven waar de grens ligt van wat zij wel en niet kunnen.

Alleen als er een serieus verschil van inzicht ontstaat, wordt een arts ingeschakeld om een Salomonsoordeel te vellen over hoeveel ondersteuning die nodig is.

Krapte in de zorg

Dan is daar de krapte in de zorg. Over de hele linie hebben zorgorganisaties - welke dan ook - nauwelijks genoeg handen voor het werk dat op hen af komt. Vraag is dan ook wat er in de praktijk terechtkomt van dat idee om uren flexibel in te zetten - men komt eerder uren tekort dan dat er over zijn. Overigens is dat natuurlijk een probleem dat sowieso speelt, hoe je de huishoudelijke ondersteuning ook organiseert.

De kwetsbaarheid in de context van dit artikel schuilt 'm erin dat zorgverleners met minder middelen dan ze zouden willen toch zoveel mogelijk gedaan moeten zien te krijgen. Hoe meer een cliënt zelf doet, hoe liever. Uit praktijkverhalen blijkt dat cliënten soms (veel) meer zelf doen dan ze feitelijk kunnen. Of ze laten het erbij en leveren (te) fors in op de kwaliteit van hun bestaan.

Zoveel mogelijk zelfredzaamheid, een beoordeling door leken, krapte in de zorg, flexibel inzetten van uren, onduidelijke begrippen voor het recht op zorg, hoge uitvoeringskosten voor de gemeente: het risico dat er, ook met de beste bedoelingen, minder zorg wordt toegekend dat eigenlijk nodig is, is groot. En de mogelijkheden om objectief te kunnen controleren of het goed gaat zijn gering. Voor inwoners, maar ook voor volksvertegenwoordigers, pers en de gemeente zelf.

De gevolgen zijn vaak relatief klein. Inwoners die afhankelijk zijn van hulp in de huishouding doen consessies die ze, als ze de keus hadden, nooit zouden doen. Maar ze vermijden een conflict en nemen genoegen wat zij krijgen.

Soms leidt het tot schrijnende situaties. En dan blijkt de weg naar een oplossing - als die, vaak met hulp, al wordt ingezet - lang en moeizaam. Om dezelfde reden: die stapeling van kwetsbaarheden in regelgeving en uitvoering. Als je niet goed objectief kunt vaststellen of het goed gaat, is het ook moeilijk aan te tonen dat het fout ging. Of dat te herstellen.

Deze analyse is gemaakt naar aanleiding van verhalen uit de praktijk, ons aangeleverd door individuele inwoners en belangenbehartigers als het Diaconaal Platform Enschede en Sociaal Hart. Daarbij maakten wij gebruik van de bevindingen uit het eindrapport (4 februari 2022) van het ‘Onderzoek Ondersteuning Huishouden’, uitgevoerd door Berenschot in opdracht van de Enschedese Rekenkamercommissie.