93 niet uitgevoerde moties: symptoom van een haperende democratie
Het college van burgemeester en wethouders van Enschede heeft sinds eind 2018 ruim negentig door de gemeenteraad aangenomen moties niet uitgevoerd. Dat blijkt uit een telling van de SP. De partij heeft maandagavond vragen gesteld.
De constatering van de SP, bij monde van raadslid Annelies Futselaar, is terecht: tientallen door de raad aangenomen moties worden simpelweg niet uitgevoerd. Hetzelfde geldt voor andersoortige raadsvoorstellen. Ze leggen een haperend democratisch systeem bloot. In de kern komt het er op neer dat de volksvertegenwoordiging - zowel landelijk als lokaal - in de afgelopen decennia zo goed als buitenspel is komen te staan.
Onvoldoende controle van de macht
Dat heeft in elk geval twee oorzaken. De eerste is dat die volksvertegenwoordigingen van gemeenteraad en Kamer steeds meer met zichzelf bezig zijn. De tweede is dat hun positie in de afgelopen tien, vijftien jaar erg is verzwakt. Deels hebben zij dat aan zichzelf te wijten. Voor een deel is dat het gevolg van een veranderde verhouding tussen burgers, pers en overheden waardoor imago en risicobeheersing belangrijker zijn geworden dan visie en durf.
Het gevolg is dat zo’n gemeenteraad weinig tanden meer heeft en zelden echt doorbijt. Ook al omdat het in alle drukte om je te profileren of politieke schade te beperken heel lastig is om te bepalen waar je die tanden dan in zou moeten zetten. Symptomen zijn lange vergaderingen waarin het veel om de bühne en minder om de inhoud draait en bestuurders en ambtenaren die hun volksvertegenwoordigers niet echt serieus nemen. Onder andere.
Dat is slecht voor de democratie en risicovol voor de samenleving. De zittende macht van wethouders en ambtenarij wordt onvoldoende gecontroleerd en fout beleid wordt te laat herkend. Burgers zijn de sjaak. Loopt het uit de hand, dan wordt dat politiek opgelost en blijven consequenties uit. Jokkende en half jokkende bestuurders blijven zitten. Datzelfde geldt voor jokkende en miskleunende ambtenaren.
Het systeem reinigt zichzelf niet meer en loopt langzaam vast. Ook in Enschede. En dat is zorgelijk, want wat is het alternatief?
Lijst van 93 niet uitgevoerde moties sinds eind 2018
Ook die niet uitgevoerde moties waar Futselaar vragen over stelt, zijn een symptoom van een haperende democratie. Net als de moeizame beantwoording van raadsvragen over pijnlijke dossiers, waarover we al vaker berichtten.
Een motie… wat is dat?
Raadsleden kunnen met een motie een bespreekpunt voor een raadsvergadering indienen. Zo’n motie houdt meestal een voorstel in voor aanpassing van beleid of zelfs nieuw beleid. Is een meerderheid van de raad het met zo’n voorstel eens, dan wordt de motie aangenomen en moeten burgemeester en wethouders hem uitvoeren.
In de praktijk betekent het meestal dat de verantwoordelijk wethouder een voorstel doet voor de manier waarop de motie zal worden uitgevoerd. Inclusief de financiering daarvoor. De gemeenteraad controleert of dat voorstel strookt met wat de motie beoogde. Op die manier oefenen raadsleden invloed uit op het beleid dat de gemeente voert. Zij kunnen dat bijsturen en zelfs bepalen.
Futselaar telt 91 van die door de raad aangenomen moties die niet door het zittende college van burgemeester en wethouders zijn uitgevoerd. Of althans, die niet als zodanig staan afgevinkt. Op de lijst die zij bij haar vragen heeft gevoegd staan er 93. Plus twee die de raad zelf had moeten oppakken. Dat zijn 93 rechtstreekse opdrachten aan het college waar niets mee is gedaan.
Rol college èn raad
Nou ligt het iets genuanceerder. Wie de lijst beter bekijkt, stelt vast dat een enkele motie wel lijkt te zijn uitgevoerd, maar simpelweg niet is afgevinkt. Voor een kleiner deel van dat aantal geldt dat er wel van alles in gang is gezet, maar dat de werkelijkheid weerbarstig is en dat het minder snel gaat dan gewenst. Maar dat laat onverlet dat het overgrote deel van die 93 raadsopdrachten is genegeerd. De eerste reactie is er dan één van: ‘Foei, college! Hoe kan dat?’ Maar dat is toch wat te kort door de bocht.
Voor de cijferfetisjisten
Lijstaanvoerder is wethouder Nods (D66, 26 niet uitgevoerde of afgevinkte moties), daarna volgen Van den Berg (BurgerBelangen, 19), VVD’er Diepemaat en burgemeester Van Veldhuizen (beiden 17), Van Houdt (ChristenUnie, 8) en Kampman (PvdA, 6).
Het betekent dat ook de indieners van die moties hebben zitten slapen. Raadsleden vieren een feestje als hun voorstel wordt aangenomen: er is iets goeds besloten voor de stad. Maar met een besluit heb je niks. Het gaat om de uitvoering. En daaraan schort het nog weleens, zo blijkt. Ergo: een feestelijk gevierde aangenomen motie glijdt gemakkelijk weg in de vergetelheid. Uit het oog is uit het hart. De controle of er ook echt iets met het genomen besluit gebeurt, ontbreekt.
Waan van de dag
Dat raadsleden zelfs de uitvoering van hun eigen aangenomen moties niet controleren, is een teken aan de wand. Futselaar zelf erkent en herkent het. Zij wijst naar overvolle raadsagenda’s. Dat is begrijpelijk: raadsleden krijgen veel op hun bordje. Daar komt bij dat het voor de meesten veredeld vrijwilligerswerk is; zij hebben er een gewone baan naast. Maar hoe begrijpelijk ook, een excuus is het niet. Controle van de uitvoerende macht - dat zijn B&W en ambtenaren - is nou net de kerntaak van een gemeenteraad.
De afbrokkelende macht van de volksvertegenwoordiging
Ook hier zie je op lokaal niveau terug wat ook nationaal speelt: het lukt volksvertegenwoordigers onvoldoende om die controlerende taak goed uit te voeren. Dat komt doordat raadsfracties steeds kleiner zijn geworden. Daardoor moet de last over minder mensen worden verdeeld en is er steeds minder tijd om je voldoende in onderwerpen te verdiepen - er speelt veel in een stad als Enschede.
Daar komt bij dat er in de afgelopen tien jaar tegelijkertijd fors is gesneden in de budgetten voor ondersteuning van volksvertegenwoordigers.
Een landelijke èn lokale tendens
Pieter Omtzigt legt in zijn laatste boekje, Een nieuw sociaal contract, de vinger op een zere plek. Hij signaleert een verschuiving in Den Haag die ook lokaal gaande is. Het aantal denktanks en ondersteunende diensten voor Tweede-Kamerleden is drastisch ingeperkt. Zij hebben nog maar een handjevol medewerkers op wie zij een beroep kunnen doen. Het aantal communicatiemedewerkers en pr-mensen voor bewindslieden en op ministeries is geëxplodeerd; daarvan lopen er meer dan zevenhonderd rond in Den Haag.
Balans is zoek
In Enschede geldt iets vergelijkbaars. In de gemeentebegroting is in totaal 2,3 miljoen euro gereserveerd voor de gemeenteraad. Daarvan wordt onder meer de griffie ingericht, het ambtenarenteam dat de gemeenteraad - die uit 39 leken bestaat - ondersteunt. Die raadsgriffie bestaat de facto uit 7 medewerkers. Dat waren er tien jaar geleden bijna twee keer zoveel. Uit de pot geld waarover de raad vrijelijk kan beschikken - bijvoorbeeld om onderzoek naar beleid te doen - is in het afgelopen decennium twee ton weggesnoept.
Voor de directe ondersteuning van het college van B&W en de gemeentelijke directie is alles bij elkaar ruim 6,5 miljoen beschikbaar. Maar het college kan feitelijk een beroep doen op 1.700 ondersteunende vak-ambtenaren.
Daarnaast kent de gemeente een communicatieafdeling en een stadsmarketingsbureau, Enschede Promotie, ondergebracht in een gesubsidieerde stichting. Voor diverse grotere pr- en promotieklussen worden externe partijen ingehuurd.
Kort gezegd: de totale capaciteit voor promotie en uitleg van gevoerd beleid is vele malen groter dan die voor de controle ervan. De balans is zoek.
Promotie en uitleg van beleid: een indruk
Bij de gemeente communicatieafdeling werken, omgerekend in fulltime-uren, zo'n 24 medewerkers en een aantal stagiairs. Enschede Promotie heeft zo'n vijftien mensen in dienst (ruim 11 fulltime). Daarnaast zijn er op diverse afdelingen en bij gemeentelijke projecten medewerkers die zich, naast andere taken, bezighouden met communicatie en pr.
Voor de communicatie rond een project als 'Rondkomen met je inkomen' wordt jaarlijks aanvullend budget van 85.000 euro vrijgemaakt. Dat is maar één van de grotere projecten waarvoor promotiemateriaal - filmpjes, folders, posters in abri's, websites, social-mediacampagnes, etc. - wordt ontwikkeld.
Andere projecten waarbij extra geld wordt vrijgemaakt voor voorlichting en communicatie zijn bijvoorbeeld 'groenblauw Enschede', 'Enschede fietsstad' en ontwikkelingen in de Molenstraat en rond de kop van de Boulevard (Centrumkwadraat).
Maar ook partijen als TwenteMilieu voeren gemeentelijk beleid uit waarvoor communicatiecampagnes worden opgezet. En ook die kosten komen deels voor rekening van de gemeente Enschede, die aandeelhouder is.
Verdeling van middelen
Een exact cijfermatig overzicht van deze disbalans is moeilijk te geven. Uit openbare gemeentelijke informatie valt niet precies te halen hoeveel ambtenaren op welke afdelingen zich ook bezig houden met communicatie, bijvoorbeeld. Of welke aanvullende budgetten er voor pr beschikbaar zijn voor de diverse projecten. Ook als het om semi-externe partijen als TwenteMilieu gaat, is dat nauwelijks na te gaan.
Voor dit artikel is dat ook niet zo relevant. Het gaat om de vaststelling dat er ook lokaal flink is gesneden in de mogelijkheden die de gemeenteraad heeft om het gevoerde beleid effectief te toetsen. En dat dat in schril contrast staat met de mogelijkheden die er zijn om het gevoerde beleid aan de man te brengen.
De stelling dat dat met bezuinigingen te maken heeft, is wat te gemakkelijk. De gemeentelijke begroting is hoger dan ooit: 750 miljoen. Vraag is vooral hoe die miljoenen worden verdeeld en wat daarin noodzakelijk is voor een gezond functionerende lokale democratie.
Overigens is het de raad zelf die met deze ontwikkelingen heeft ingestemd, of ze lijdzaam over zich heen heeft laten komen.
Moties en de gemeentebegroting
Nòg een voorbeeld dat tekenend is voor de voortwoekerende houtwormplaag in de stoelpoten van de volksvertegenwoordiging. In de ambtelijke en bestuurlijke wandelgangen van het Stadhuis gaan stemmen om raadsfracties die een motie willen indien te vragen daar dan ook de financiële dekking voor te bedenken. Die moties leveren anders maar gaten in de begroting op.
Daarmee zou de taak van het college worden overgeheveld naar de gemeenteraad. Dat werpt niet alleen een enorme drempel op voor het indienen van een motie, het rammelt ook staatsrechtelijk. Het is de gemeenteraad die de kaders stelt voor wat er in de stad moet gebeuren en controleert. Het college komt met voorstellen voor het beleid en de uitvoering. Inclusief de financiële onderbouwing. En een sluitende begroting.
‘Lastige’ vragen
En dan zijn daar die ‘artikel 35-vragen’, waarvan Futselaar er weer eentje indiende. Door zowel het college als de ambtenarij worden die als lastig gezien. Dat wordt niet meteen hardop gezegd - zeker niet publiekelijk - maar dat is wel het sentiment. De beantwoording ervan kost tijd van ambtenaren die toch wel iets beters te doen hebben.
Het is bijna een schoffering van de positie van de gemeenteraad, die maar een paar middelen heeft om te kunnen controleren hoe het staat met de uitvoering van beleid. Eén daarvan is het stellen van vragen.
Nou gebeurt het regelmatig dat raadsleden die vragen vooral stellen om te laten zien hoe daadkrachtig zij zijn. Dat doet de positie van de gemeenteraad geen goed.
Los daarvan laat de manier waarop er wordt omgegaan met de beantwoording van raadsvragen regelmatig te wensen over. Zeker als die kritisch en potentieel pijnlijk zijn.
Kokervisie en machtsmisbruik op de loer
Dat alles strooit zand in de motor van de democratie. Het mechanisme hapert. Wethouders en ambtenaren kunnen lang in een koker blijven zitten; soms verandert er pas iets als er ongelukken gebeuren of een schandaal ontstaat. Bijna altijd zijn er dan wel een paar volksvertegenwoordigers geweest die aan de bel trokken. Maar die werden niet gehoord - ook niet in de gemeenteraad - of zelfs afgescheept.
En dat is de minst kwalijke kant van dit probleem. Er zijn ook wethouders, ministers en ambtenaren die gebruik maken van die afgebrokkelde macht van gemeenteraad en Kamer. Het biedt ruimte om bijvoorbeeld moties niet uit te voeren, om vast te houden aan een eigen agenda, om de volksvertegenwoordiging op een afstandje te houden en beleid in een gewenste richting te plooien. De kans dat je daarmee wegkomt, is aanzienlijk.
De Enschedese gemeenteraad lijkt zich te realiseren dat ze misschien wel wat veel macht uit handen heeft gegeven. Maandagavond werd een voorstel ingediend om een ton extra uit te trekken voor raadsondersteuning. Dat is geen overbodige luxe.
Welke mogelijkheden en ondersteuning heeft de gemeenteraad eigenlijk?
moties & amendementen
Moeilijke woorden voor voorstellen en opdrachten aan het college, en dus de ambtenarij. Met moties en amendementen kunnen raadsleden het beleid beïnvloeden of zelfs maken. In de raad wordt over zo’n voorstel gestemd. Bij een meerderheid moet de verantwoordelijk wethouder ervoor zorgen dat de motie of het amendement wordt uitgevoerd.
artikel 35-vragen
Een beetje een gekke term - het gaat eigenlijk over ex-artikel 35-vragen, een verouderde verwijzing naar een wettekst. Simpel gezegd gaat dit over vragen die raadsleden aan wethouders stellen over het beleid dat zij voeren. Die vragen moeten binnen een vaste termijn open en eerlijk beantwoord worden. Ze zijn niet vrijblijvend.
de rekenkamer
De rekenkamer is een onderzoeksgroep die vooral kijkt naar de manier waarop wethouders en ambtenaren omgaan met de financiële middelen van de gemeente. Dat onderzoek doet de rekenkamer gevraagd en ongevraagd. De gemeenteraad kan de rekenkamer vragen om beleid, uitvoering en de effecten daarvan grondig door te lichten.
de gemeenteaccountant
Jaarlijks controleert een accountant de gemeentelijke boekhouding. Daarin wordt niet alleen naar geld gekeken, er vindt ook een toets van het beleid plaats. Daarmee is het een controle van het werk van burgemeester een wethouders. Die controle wordt voorgelegd aan de gemeenteraad, die B&W ter verantwoording kan roepen als zij dat nodig vindt.
eigen budget
De gemeenteraad heeft de beschikking over een eigen budget. Dat kan de raad gebruiken zoals zij dat wil. Uit dat budget kan bijvoorbeeld een onafhankelijk extern onderzoek worden betaald.
de griffie
De griffie bestaat uit ambtenaren die gemeenteraadsleden helpen bij hun werk. Dat doen zij onafhankelijk van de rest van de ambtelijke organisatie of het college van B&W. Die ondersteuning kan bijvoorbeeld bestaan uit advies, praktische hulp bij vergaderingen en het vinden van de juiste ingang bij de ambtenarij. De griffie wordt geleid door de raadsgriffier, een belangrijk aanspreekpunt voor raadsleden.
