Enschede en de Toeslagenaffaire (2): rammelende rechtspraak

In dit tweede artikel laten we zien op welke manier Enschede zich in de uitvoering heeft laten leiden door uitspraken van rechters en waarom dat kwalijk is, ook voordat duidelijk werd dat het rechtssysteem faalt. Onrecht is ook in onze stad in stand gehouden.

Enschede vaart veelvuldig op uitspraken in bezwaar- en beroepszaken. Als beslissingen overeind blijven bij de bezwaarcommissie en bij de rechter, deugt de uitvoering, zo is de stelling.

Eind 2019 wordt er in de gemeenteraad gesproken over de herbeoordeling van de huishoudelijke ondersteuning voor zesduizend inwoners, een Wmo-voorziening. Dat plan komt neer op een bezuiniging: minder uren zorg, wel hetzelfde resultaat. Het is op voorhand niet honderd procent zeker dat dat plan juridisch door de beugel kan. Dat zal blijken in bezwaar- en beroepsprocedures. Daar wordt dan ook goed op gelet, zo stelt de wethouder.

Een ander voorbeeld is de zaak die Jan Veldhuizen, voorzitter van het Diaconaal Platform Enschede, aanhaalt in een uitgebreid interview met 1Twente. Veldhuizen begeleidt een gehandicapte vrouw die te maken krijgt met een dergelijke korting. De vrouw wordt voor een onmogelijke situatie gesteld en moet zelf vrijwilligers zien te vinden om de gekorte uren te compenseren. Als zij het oneens blijft met die beslissing, zo stelt de consulent van de gemeente, dan kan ze bezwaar en eventueel beroep aantekenen. (Veldhuizen windt zich tijdens de bemiddelingspoging erg op en krijgt een waarschuwingsbrief.)

Er kleven belangrijke bezwaren aan die werkwijze. De eerste is dat achteraf toetsen van beslissingen bij dit soort wetten op zijn minst heel discutabel is. Bezwaar en beroep zijn een laatste redmiddel om een conflict op te lossen, niet bedoeld als dubbelcheck voor beleid en uitvoering. Sociale wetten zijn een vangnet voor mensen die steun nodig hebben en regelen wat die steun dan moet zijn. Als bij de uitvoering niet helemaal zeker is dat je handelt binnen de bedoeling van die wet, loop je het risico dat er geen recht wordt gedaan.

De korting op Wmo-hulp werd doorgezet en heeft inmiddels een aantal bezwaar- en beroepsprocedures opgeleverd. Dat heeft nog niet geleid tot aanpassing van het beleid.

De mevrouw die door Veldhuizen werd begeleid, is uiteindelijk door de rechter in het gelijk gesteld. De korting op haar uren ondersteuning werd teruggedraaid. Maar de kwestie vergde zoveel van haar dat haar arts inmiddels anti-depressiva heeft voorgeschreven.

Dat is tevens het tweede bezwaar van teveel varen op juridische procedures. De gemeente wordt bij omstreden beslissingen lang niet altijd in het gelijk gesteld. Integendeel. Dat blijkt niet alleen uit het voorbeeld hierboven. De gemeente stelt zelf dat zestig procent van de bezwaarzaken wordt geschikt. Sociaal advocaten zeggen dat zij in vijfenzeventig procent van hun zaken geheel of gedeeltelijk in het gelijk worden gesteld en dat de gemeente bij de rechter bakzeil moet halen. Conservatief geschat kun je stellen dat de gemeente in zeker de helft van de aangevochten beslissingen iets niet goed heeft gedaan en de beslissing moet herzien.

Probleem daarbij is dat verreweg de meeste mensen niet in bezwaar gaan als zij het niet eens zijn met een beslissing van de gemeente. In een eerder artikel hebben wij berekend dat elk jaar ruim duizend bijstandsgerechtigden om deze reden hoogstwaarschijnlijk niet krijgen waar zij recht op hebben.

Het is precies deze praktijk waartegen het Diaconaal Platform Enschede eind vorig jaar in het geweer komt met haar memo ‘Ethiek… tot welke prijs?’. Over dat memo en de bijbehorende brandbrief ontstaat veel ophef. Het platform stelt dat de gemeente bewust gebruik dan wel misbruik maakt van de wetenschap dat de meeste mensen niet tegen een beslissing in bezwaar gaan. De gemeenteraad hoort het platform en buigt zich tijdens een allerlaatste vergadering voor de vakantie over de vraag wat ermee te doen.

Gaan mensen wel in bezwaar en beroep wordt zo’n beslissing door de bezwaarcommissie of een rechter als onjuist beoordeeld, dan draait de gemeente die uiteraard terug. Maar dat leidt niet tot herziening van het beleid of een herbeoordeling van vergelijkbare gevallen. Onethisch, zo stelt de vrijwilligersclub. Bij een grote zwijgende meerderheid is het nu volstrekt onduidelijk of hen recht is gedaan. Dan rijst niet alleen de vraag of het ethisch is, maar ook of het wettig is en of je nog kunt spraken van behoorlijk bestuur.

Dat Diaconaal Platform raakt daarmee aan een ander bezwaar: die juridische ondergrens van wat rechters wel of niet goedkeuren, is niet hetzelfde als de ethische ondergrens van wat wel en niet behoorlijk is in een samenleving. Anders gezegd: het moet niet gaan om de letter maar om de bedoeling van de wet. In dit geval gaat het om wetten die zijn bedoeld als een vangnet voor mensen die voor een menswaardig bestaan van de overheid afhankelijk zijn. Als die pas bij een rechter door de mand valt, is de kans groot dat hij in ethisch opzicht al veel eerder door het ijs is gezakt.

Het verhaal over de anti-Noaber uit de serie ‘Bijstandsbonje’ illustreert dat. Het doet bovendien denken aan het voorbeeld van de mevrouw uit Wijdemeren die zevenduizend euro terug moest betalen aan haar gemeente, waarover in de afgelopen weken ophef ontstond.

Bij de ‘anti-Noaber’ gaat het om een afwijzing van de bijstandsaanvraag omdat de aanvrager een hele periode heeft gesteund op reserves en de hulp van familie, vrienden en kennissen. Tot dat niet langer kan. Geen aantoonbare bijstandsbehoefte, concludeert de gemeente. De man heeft het lang zonder gesteld en kan niet hard maken hoe hij dat heeft gedaan.

Hij stapt naar een advocaat, die uit jurisprudentie weet dat rechtsgang weinig zin heeft. De rechter zou de gemeente in het gelijk stellen. Het enige dat de man kan doen, is op alle mogelijke manieren - met foto’s, een kwitantie als hij ergens wat geld leent, een verklaring van een vriend bij wie hij eet - laten zien dat hij echt niets heeft. En hopen dat de gemeente op een gegeven moment zijn behoefte aan bijstand wèl aangetoond acht. Wanneer dat zal zijn en welke criteria daar voor gelden - niemand die het weet. Ook de sociaal advocaat niet.

Dat laat nog een derde bezwaar zien, dat wordt onderstreept door de conclusies uit het rapport over het Kindertoeslagschandaal. Daaruit blijkt dat bestuursrechters met hun uitspraken een onbehoorlijke praktijk jarenlang in stand hebben gehouden. Lees ook ons eerste artikel in deze reeks. De Raad van State, het hoogste rechtsorgaan in ons land, neemt die conclusie van de onderzoekscommissie inmiddels zo serieus dat ze een onderzoek instelt.

Het zijn diezelfde bestuursrechters die uitspraken doen in bijstands- en Wmo-zaken. Dat maakt die juridische toets van de uitvoering van sociale wetten al helemaal precair. Er is geen enkele reden om aan te nemen dat die rechters alleen bij uitspraken over kinderopvangtoeslag hebben gefaald. Dat stelt ook Pieter Omtzigt, een van de twee Kamerleden die het ‘toeslagenschandaal’, zoals hij het zelf uitdrukt, aan het rollen bracht. In onder andere in 1Twente Het Jaar zegt hij om die reden ook andere beleidsterreinen onder de loep te willen nemen.

Nou kun je natuurlijk stellen dat het logisch is dat Enschede erop vertrouwt dat rechters de rechtsstaat overeind houden. Maar wat als er uit zoveel hoeken, zo aanhoudend en zo nadrukkelijk signalen komen dat er iets niet goed gaat? Over die signalen in een volgend artikel meer. Maar dat falen van de rechtsspraak maakt des te duidelijker dat Enschede op (of over) het randje van de wet balanceert met een uitvoering die zozeer leunt op uitspraken in bezwaar- en beroepsprocedures. En daarmee neemt de stad fikse risico’s als het om de zorg voor haar inwoners gaat.

Uit ons onderzoek naar de effecten van sociaal beleid op armoede in Enschede blijkt dat talloze inwoners in financiële problemen komen door een strenge handhaving van regels. Het beleid vergroot de armoede in de stad. Wie een regel overtreedt of zich niet houdt aan een wettelijke verplichting, wordt gekort op zijn uitkering. Of de uitkering wordt zelfs stopgezet en teruggevorderd. De vraag of er sprake is van opzet, doet er niet toe. De wet houdt daar geen rekening mee. Je bent fraudeur voor je het weet.

Onderzoeken tonen sinds jaar en dag aan dat het merendeel van de mensen die een fout maken, dat niet opzettelijk doet. Cijfers variëren van een paar procent tot een op de tien, maximaal. Toen wij die onderzoeken en cijfers ter sprake brachten in een gesprek met de gemeente, stelde een hoge ambtenaar van de afdeling die verantwoordelijk is voor de bijstand dat zijn ervaring een heel andere is. Volgens hem fraudeert minstens acht op de tien mensen die een korting of een terugvordering krijgen. Dat kan alleen kloppen bij een letterlijke interpretatie van dat fraudebegrip in de Participatiewet (bijstand). Of Enschede is ver bovengemiddeld crimineel.

Nog een voorbeeld. In een wederhoor bij de afhandeling van klachten over bijstand noemt de gemeente percentages van de totale aantallen bijstandsaanvragen. ‘Dit speelt bij 10 klachten (32% van de 31 klachten en 0,001% van de 10.380 aanvragen voor bijstand en bijzondere bijstand).’ Het wordt er niet expliciet bijgezegd, maar er klinkt iets door van: dat is een wel heel gering aantal, waar hebben we het eigenlijk over. Bij analyses van de aantallen bezwaar- en beroepszaken wordt op eenzelfde manier geteld.

Met die vooral juridische en technische benadering gaat de gemeente voorbij aan de noden van inwoners. Zowel klachten als bezwaar- en beroepszaken vormen immers het topje van de ijsberg. “Achter iedere klacht gaan veel meer vergelijkbare situaties schuil”, zei de Klachtencommissaris vorig jaar in 1Twente Vandaag. Datzelfde geldt voor bezwaar en beroep. Lang niet iedereen heeft de moed of de mogelijkheden om tegen de gemeente in het geweer te komen.

Enschede vaart in de uitvoering en in de toetsing nadrukkelijk op bezwaarzaken en uitspraken van rechters. Daarmee neemt de gemeente een groot risico. De vraag of een werkwijze juridisch door de beugel kan, die doorklinkt in heel de uitvoeringspraktijk, is te belangrijk. Een juridische of technische toets is niet hetzelfde als een ethische toets. Bij die laatste ligt de lat niet alleen hoger, het is een andere lat: zorgen we goed voor onze inwoners, vangen we hen op als dat nodig is?

De meeste mensen die twijfelen aan een beslissing die pijn doet, beginnen niet aan een procedure tegen de gemeente. In die gevallen vindt zelfs die extra toets niet plaats. Maar zelfs als er wel bezwaar wordt gemaakt en een beslissing wel wordt getoetst, is die toets allesbehalve waterdicht. Rechters houden met hun uitspraken te vaak onrecht in stand. Dat maakt de positie van Enschedeërs die afhankelijk zijn van steun van hun overheid extra wankel.