Enschede en de Toeslagenaffaire (1): de rechtsstaat in de knel

In een serie van zes artikelen brengen we onze bevindingen in kaart van bijna twee jaar onderzoek naar die Enschedese uitvoering. Die bevestigen het vermoeden dat Enschedeër Pieter Omtzigt, een van de twee Kamerleden die de Toeslagenaffaire aan het rollen bracht, in onder meer 1Twente Het Jaar verwoordde: er is ook op andere beleidsterreinen veel mis. In dit eerste artikel laten we zien dat ook in Enschede de grondbeginselen van de rechtsstaat zijn geschonden.

Met dat grondbeginsel bedoelt de onderzoekscommissie dat er bij het maken en bij de uitvoering van wetten zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de belangen van mensen. Je zou ook kunnen zeggen: dat de overheid in alles wat ze doet haar zorgplicht jegens burgers nakomt. Dat wordt veronachtzaamd, zo stelt de onderzoekscommissie. Hetzelfde geldt voor de uitvoering van sociale wetten, ook in Enschede.

‘De bestaanszekerheid der bevolking en spreiding van welvaart zijn voorwerp van zorg der overheid.’
- Grondwet; artikel 20, lid 1

Dat zit ‘m niet in eerste instantie in de vaststelling dat er fouten worden gemaakt in beleid of uitvoering. Wetten maken, beleid formuleren en dat vertalen naar werkinstructies voor de uitvoering: dat is knap ingewikkeld. Allicht dat dat niet altijd goed gaat. Fouten maken is onvermijdelijk. Het wordt pas een probleem als die fouten niet tijdig worden erkend en gecorrigeerd. Volgens de onderzoekscommissie Kindertoeslag hebben alle betrokken overheidsorganen en rechters daar gefaald.

Enschede maakt in de aanloop naar 2015, wanneer de nieuwe bijstandswet, de Wet maatschappelijke ondersteuning en de Jeugdzorg bij gemeenten over de schutting worden gegooid, lokaal beleid. Strenge wetten, waarbij het rijk bovendien een kwart van het budget kort. De gemeente moet daarbij van het ministerie zorgen voor een serieuze daling in het aantal bijstandsgerechtigden. Anders loopt Enschede aanvullende budget mis. Daarover hebben we al het nodige geschreven.

De gemeenteraad kiest voor een maximaal strenge uitvoering van toch al spijkerharde wetten. Dat is een misschien begrijpelijke, maar ook een bewuste en niet noodzakelijke keuze. Wethouders en ambtenaren vertalen die keuze naar een rücksichtslose uitvoering.

"Trieste individuele gevallen waar de overheid redelijk onmachtig is. Maar Enschede is niet strenger dan heel veel andere gemeenten in het land."
- René Kreeft (fractievoorzitter VVD) in 053, 23 januari 2020

De drempel om in aanmerking te komen voor een uitkering of voorziening wordt zo hoog mogelijk gelegd; heb je die eenmaal genomen, dan leidt elk foutje tot een korting of een terugvordering. Met een boete. Iedereen die dat overkomt, is fraudeur. Dat zegt de wet. Bijkomend probleem is dat fraudeurs geen toegang hebben tot schuldhulp. Steeds meer mensen raken door het maximaal strenge beleid in financiële problemen en kunnen geen kant meer uit. De gemeente beroept zich op strenge Haagse wetten en voert, zo luidt het verweer, slechts uit. De effecten zijn er niet minder desastreus om. Bovendien schiet dat verweer te kort.

Dat maximaal strenge beleid, zoals vastgesteld door de Enschedese raad, wordt niet overal in het land gevolgd. Andere steden hanteren de strenge Haagse wetten zo soepel mogelijk, er zijn gemeenten die naar Den Haag gaan en het voor elkaar krijgen om hun uitvoering heel anders in te richten. Tilburg is daarvan het bekendste voorbeeld, waar dezelfde wetten worden uitgevoerd op basis van vertrouwen.

In Enschede komen er al heel vroeg signalen dat er iets mis gaat. Hulpverleners en belangenbehartigers van kwetsbare groepen in de stad, maar ook raadsleden, trekken aan de bel. De inkt van het ene verhaal in de pers is nog niet droog of er wordt alweer getikt aan een volgende, vergelijkbaar verhaal. Maar ook intern klinken er geluiden dat het beleid tot ellende leidt. Gemeentejuristen waarschuwen dat de voorgenomen standaard wachttijd bij een bijstandsaanvraag onwettig is; het plan wordt toch doorgevoerd. Tot de Nationale Ombudsman de gemeente snoeihard op de vingers tikt.

‘Hoewel de – financiële – overwegingen van de gemeente Enschede te volgen zijn, is de Nationale ombudsman van oordeel dat de gemeente Enschede zich niet als betrouwbare overheid opstelt door burgers die een aanvraag om bijstand willen doen niet volledig te informeren en door – doelbewust – informatie achter te houden. De gedraging is niet behoorlijk.’
- Nationale ombudsman, rapport 2015/103 (juli 2015)

De Klachtencommissaris rapporteert jaar na jaar dat er onvoldoende aandacht is voor individuele omstandigheden van mensen. Meer maatwerk is het devies.

'Het omgaan met complexe vraagstukken schiet te kort.'
'Draai de werkwijze om. Maatwerk is de norm, tenzij de situatie vraagt om standaardisering...'
- Klachtencommissaris, jaarverslag 2018

Opvallend daarbij is dat zowel in de Participatiewet als de Wet maatschappelijke ondersteuning een verplichting is opgenomen om maatwerk te leveren. Op zich logisch: als je een wet maakt die zo streng is, dan moet je er wel heel zeker van zijn dat je alle omstandigheden zorgvuldig meeweegt voordat je een beslissing neemt.

‘Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.’
- Participatiewet; artikel 18, eerste lid

De wet biedt dus niet alleen de ruimte om het wat kalmer aan te doen bij de uitvoering, zorgvuldigheid is zelfs een plicht. Ook de enquêtecommissie Kinderopvangtoeslag constateert dat spijkerharde uitvoering niet dwingend uit de wet volgt.

Toch leidt het tot dusverre niet tot fundamentele beleidsverandering. Niet landelijk, niet in Enschede.

Ondanks de signalen over de effecten van een bikkelharde uitvoering, blijft het beleid gericht op het financiële belang van de gemeente en het voorkomen van fraude. Er is onvoldoende oog voor de individuele omstandigheden van mensen die aankloppen voor hulp. Ook waar de gemeente in bezwaar- of beroepsprocedures terugkomt op een besluit, is dat nooit aanleiding om actief te onderzoeken of er in vergelijkbare gevallen misschien ook aanleiding is om beslissingen te herzien.

Daarmee zet de overheid de boel op zijn kop - overheidsbelang op zichzelf bestaat niet, overheden dienen de belangen van burgers. De balans is en blijft zoek. De Enschedese overheid veronachtzaamt haar zorgplicht en schendt de grondbeginselen van de rechtsstaat.