Hoe excelsheets het leven van Enschedese ambtenaren vergallen (en bakken geld kosten)

De angel lijkt ‘m te zitten in een dominant systeem van rapportages en modellen om grip te houden op overheidsuitgaven. De publieke en - dat vooral - politieke druk op verantwoording van bestedingen is in de afgelopen decennia sterk toegenomen. De controledrang op die besteding van publiek geld is doorgeschoten. En daar hebben vooral ervaren ambtenaren - en indirect ook de gemeenschap die zij dienen - last van.

Glazen bol

De behoefte om grip te houden op overheidsuitgaven heeft geleid tot een woud aan controlesystemen. Niet alleen om bestedingen te kunnen verantwoorden, maar ook om erop te kunnen sturen. Om uit te kunnen leggen wat je doet en waarom dat zoveel geld heeft gekost. Denk aan het (dure) zorgsysteem, waar tijd is gekoppeld aan zorghandelingen: zoveel seconden voor het aantrekken van een steunkous.

Die systemen zijn ook een glazen bol geworden. Beleid wordt gemaakt (en bewaakt) op basis van voorspellingen van kosten en de baten. ‘Modellen regeren Den Haag’, zegt Pieter Omtzigt daarover in zijn boek 'Een nieuw sociaal contract'. Met een verwijzing naar de feilbaarheid ervan. En hij kan het weten, Omtzigt heeft er voor doorgeleerd. Maar dat gebeurt niet alleen in Den Haag. Ook lokale (semi)overheden worden gestuurd door managementsystemen, rekenmodellen, excelsheets en vinkenlijstjes.

Logisch. Gemeenten draaien immers op gemeenschapsgeld dat in Den Haag wordt uitgedeeld. Vergeet niet dat het verantwoordingsinstrumenten zijn: het gaat om de rekensom van kosten en opbrengst. Alle functionarissen in de keten moeten die aan hun manager kunnen uitleggen. Tot in Den Haag.

Niet meer ‘waarom’ maar ‘hoeveel’

Die economische sturing op resultaten heeft de overhand gekregen. Het doel van overheidsbestedingen is naar de achtergrond verdwenen. De belangrijkste vraag is niet meer: waarom geven we geld uit, maar hoeveel geven we uit (en kan dat niet een tandje minder)?

Daar hebben met name uitvoerende ambtenaren last van. Zij laveren tussen de kaders van politiek, wetten en regels en het echte leven. Tussen, zoals dat zo mooi wordt gezegd, de ‘systeem- en de leefwereld’. Zij staan met de poten in de klei en doen wat nodig is om een klus te klaren. Op gevoel en ervaring, noem het intuïtie. Hoe langer zij dat werk doen, hoe meer. Maar dat past niet in een spreadsheet.

Vinkjes en stoplichtjes

In de systeemwereld moeten alle vinkjes zijn gezet, alle stoplichtjes in de modellen op groen. Anders komt er gedonder van. In de leefwereld gaat het om echte oplossingen voor echte problemen, heel praktisch en concreet.

Overheidsapparaten trekken managers aan die goed zijn in het bewaken van dat controle- en verantwoordingsproces; daar worden ze op afgerekend. Maar op door de wol geverfde ambtenaren - die vaak een stuk ouder zijn, bovendien - is maar slecht grip te krijgen. Hoe meet je wat die gasten doen? En hoe verantwoord je dat, vervolgens?

Oude rotten en hun managers

Bij veel van de in de knel geraakte Enschedese ambtenaren gaat het om precies deze groep: zij zijn al lang in dienst, worden onbetwist beschouwd als deskundig op hun vakgebied en zijn loyaal, maar toch gaat het mis. En goed mis, in een aantal gevallen.

Die (vaak oudere) ambtenaren willen hun werk doen, hun (vaak jongere) managers proberen daar - soms bijna wanhopig - grip op te houden. Er volgen gesprekken. Over functioneren, functieprofielen, taken, plaats in de organisatie. De ambtenaar - een oude rot in het vak - voelt zich bekritiseerd en aangevallen. Hij of zij doet het ineens niet goed meer. Er ontstaat wrevel, onbegrip, een Babylonische spraakverwarring. Leidinggevende en ambtenaar spreken vanuit verschillende werelden: die van de organisatie en die van de praktijk.

De verantwoordingsketen

Daar komt bij dat leidinggevenden van verdomd goeden huize moet komen om het op te nemen voor die zo lastig inpasbare professionals. Dan moeten ze dwars voor die verantwoordingsboom gaan liggen, waarin iedere volgende leidinggevende vervolgens hetzelfde moet doen.

Hoe komt het dat er bij die vakgroep op die afdeling zoveel geld doorheen gaat, geld dat niet goed verantwoord kan worden? Maand na maand, jaar na jaar? Leg het maar uit…

De vlucht naar voren

Ambtenaar en manager komen er niet uit. De spanning en het onbegrip nemen toe. De ambtenaar doet iets wat ambtenaren van nature zelden doen: een vlucht naar voren. Of naar boven. Hij of zij stapt naar de volgende leidinggevende op de managementladder. Soms tot aan de hoogste in rang toe, de gemeentesecretaris.

Daar vindt hij weliswaar gehoor, maar geen oplossing. De kwestie wordt teruggelegd op het bordje waar het lag. Logisch: volwassen mensen, los het op. En een hogere leidinggevende kiest niet snel ‘partij’ voor zo’n ambtenaar in de knel; directe bemoeienis is een motie van wantrouwen naar de direct verantwoordelijke manager. Je moet wel heel goede redenen hebben om dat te doen.

P&O als ‘onafhankelijke’ derde

P&O wordt erbij gehaald. Als onafhankelijke derde partij aan tafel, om de zaak vlot te trekken. En omdat de personeelsafdeling de deur is naar de opties die de organisatie heeft: aanpassing van taken, functie elders, begeleidingstrajecten, mediation, etc.

De volgende gesprekken worden met een P&O’er aan tafel gevoerd - twee tegen een, in de beleving van de ambtenaar in de knel. Die beleving wordt versterkt doordat de leidinggevende en P&O de gesprekken voorbereiden en doordat ze worden vastgelegd. Er wordt een dossier opgebouwd.

Dossiervorming

Bij die vastlegging - zo vertellen meerdere ambtenaren - worden fouten gemaakt. De lezing van de leidinggevende werd correct verwoord, het weerwoord van de ambtenaar niet. Het riekt - zo is hun beleving - naar opzet, naar een exit-traject.

In dat overleg tussen P&O en leidinggevende vooraf, is het verhaal van de laatste uitgebreid doorgenomen. De reactie van de medewerker is primair en niet zelden emotioneel. Alleen al daarom is de kans groot dat het al bekende verhaal van de leidinggevende accurater wordt weergegeven dan dat van de ambtenaar. Opzet? Dat hoeft niet.

Maar dat zo’n setting onveilig voelt, laat zich raden. Ook al omdat P&O-afdelingen de taak hebben om uiteindelijk alle poppetjes zo goed mogelijk in te passen in dat bouwwerk van aansturing, controle en verantwoording.

Mediation: buigen of barsten

De bemoeienis van P&O leidt dan ook tot niets. Voordat een door de wol geverfde ambtenaar zijn zaak escaleert, is er al veel gebeurd - in dit stadium zijn eer al maanden, soms een jaar, van gesprekken en pogingen daartoe verstreken. Dat repareer je niet zo makkelijk. En het uitblijven van een oplossing wakkert het al smeulende gevoel van onveiligheid alleen maar aan.

Er wordt een bemiddelaar of een vertrouwenspersoon ingeschakeld. Extern. Een nieuwe, laatste, ronde van gesprekken volgt. Dat ‘laatste’ hangt - hoe dan ook - als een zwaard van Damocles boven het hoofd van zo’n ambtenaar; als dit niet tot een oplossing leidt, blijft er nog maar een optie over: de achterdeur.

Een aantal ambtenaren die wij spraken werkt nog bij de gemeente, anderen zijn vertrokken of keren niet terug.

Anonieme verhalen

Op een enkeling na wil geen van hen met zijn of haar verhaal in de openbaarheid treden. Ze vrezen consequenties; voor hun huidige plek binnen de organisatie (het is eindelijk rustig), voor een nog lopend ontslagtraject, of de kansen op een nieuwe arbeidsplek, ergens anders in overheidsland.

Allemaal zeggen zij, los van elkaar, ‘heel wat’, ‘verschillende’, of ‘tientallen’ collega’s en oud-collega’s te kennen die is overkomen wat hen overkwam. Maar ook die blijven, om vergelijkbare redenen, onder de radar.

De maatschappelijke kosten

Die ‘mediators’ zijn dure jongens en meisjes. Net als senior-ambtenaren en overheidsmanagers. Om een indruk te krijgen van de kosten die met dit soort trajecten gemoeid zijn, hebben we een van de ambtenaren die erin terechtkwam gevraagd naar salaris en de tijd die ermee gemoeid was.

In dit geval ging het om een traject dat al met al ruim twee jaar in beslag nam. De betrokken ambtenaar is op een gegeven moment bij gaan houden hoeveel tijd er verloren ging aan gesprekken - met de leidinggevende, P&O en later een mediator. Slapeloze nachten en niet-productieve uren van piekeren niet meegerekend. De optelsom van tijd en nettosalaris levert een bedrag op van meer dan een ton.

Let op: de tijd van leidinggevenden, P&O-functionarissen en het uurtarief van de mediator is niet meegenomen. Maar ook die - in elk geval steeds een van hen - hebben bij elkaar eenzelfde hoeveelheid tijd in dit traject zitten. In de meest conservatieve inschatting heeft alleen dit traject een kwart miljoen euro gekost.

Enkele miljoenen, alleen in Enschede

Dat is te prijzen: de gemeentelijke organisatie is bereid veel te investeren in haar mensen. Maar het gaat hier om trajecten die primair het gevolg zijn van aansturings- en verantwoordingsmodellen die schuren met de praktijk. En om gemeenschapsgeld.

Precieze cijfers van het aantal van dit soort trajecten in de afgelopen jaren hebben we niet. Die zijn in dit verband misschien ook niet zo belangrijk. Maar afgaand op alle signalen - die in media, vanuit de ambtenarij en in de verhalen waarop dit artikel leunt - is het niet overdreven om te stellen dat het er enkele tientallen moeten zijn geweest.

Niet alle trajecten waren even lang en ingrijpend, soms kwam het goed, soms niet. Maar zelfs bij een conservatieve schatting is er al gauw een paar miljoen gemoeid met dit soort conflicten. Alleen in Enschede.

Tochtige huizen, een ijsbaan of een recreatiebad

Conflicten die in de kern eenzelfde oorzaak hebben: niet slecht functionerende ambtenaren of managers, maar een mismatch tussen sturingsmodellen en dat wat de stad ècht nodig heeft. Een kostbaar probleem. Zowel voor de betrokken ambtenaren en hun leidinggevenden als voor de stad.

Want voor een paar miljoen kun je een hoop tochtige huizen isoleren, een recreatiebad toevoegen aan het nieuw te bouwen zwembad, of de ijsbaan openhouden. Om maar een paar voorbeelden te noemen.