Veelaanvragers: eindrapport wordt tussenrapport en verdwijnt ten slotte van tafel
De Enschedese klachtencommissaris doet onderzoek naar een specifieke groep bijstandsaanvragers. Levert een eindrapport op dat een paar kritische noten kraakt over de afhandeling van die aanvragen. Dan klinkt er forse kritiek vanuit de afdeling die daarvoor verantwoordelijk is en verschiet het rapport van kleur: het wordt een tussenrapport en verdwijnt uiteindelijk van tafel.
De kritiek van de onderzochte ambtelijke afdeling was niet nieuw: hij klonk al voordat het onderzoek van start ging. Ook binnen het Enschedese klachtenbureau verschilden de meningen over de aanpak: de klachtencommissaris wilde een gezamenlijk onderzoek met de ambtelijke afdeling, de onderzoeker en degene die de dagelijkse leiding van het bureau had - dat was in beide gevallen niet de klachtencommissaris zelf - hielden vast aan een onafhankelijk onderzoek.
De menselijke maat is zoek
Het onderzoek naar veelaanvragers - inwoners die meerdere keren achtereen bijstand aanvragen omdat de eerdere aanvraag werd afgewezen - staat onder druk. Wethouders en ambtenarij krijgen al jaren een slechte pers over een te hard bijstandsbeleid en hebben daar de buik wel van vol. De politiek steggelt er al net zo lang over en heeft een commissie onder leiding van sociale-zekerheidsprofessor Gijsbert Vonk gevraagd daar onderzoek naar te doen.
De klachtencommissaris heeft in het jaarverslag van 2019 aangekondigd onderzoek naar veelaanvragers te gaan doen. Er komen klachten binnen. Dat onderzoek loopt, maar het is inmiddels anderhalf jaar later.
De commissie Vonk plaatste in een tussenrapport al kritische kanttekeningen bij de Enschedese uitvoering en vraagt om de resultaten van het onderzoek veelaanvragers. Ook de gemeenteraad dringt aan: wanneer komt het beloofde rapport?
Kritiek op onderzoeksopzet
De afdeling Werk & Inkomen, verantwoordelijk voor de beoordeling van bijstandsaanvragen, was al kritisch op het plan van aanpak voor het onderzoek naar veelaanvragers. Dat had, zo vond de afdeling, een negatieve insteek. Waarom de afdeling die mening was toegedaan, wordt uit vrijgegeven stukken niet helemaal duidelijk.
De belangrijkste aanwijzing is dat in het onderzoek wordt getoetst aan de behoorlijkheidsnormen van de Nationale Ombudsman. Dat betekent dat er niet wordt gekeken naar de juridische juistheid van de afhandeling van aanvragen - iets waarover een klachtenbureau als in Enschede ook niet gaat - maar naar de vraag of de overheid zich betrouwbaar en redelijk opstelt in haar omgang met burgers. En daar gaat zo’n klachtenbureau bij uitstek over.
Maar juist dat is al jarenlang onderwerp van kritiek. In de media, maar ook bij partners in de stad, sociaal-advocaten en inwoners. Enschede is te streng en houdt te weinig rekening met de persoonlijke situatie van inwoners.
Kritiek op onderzoeksrapport
Het rapport over het onderzoek naar veelaanvragers - dat in grote lijnen dezelfde conclusies trekt als later de commissie van professor Vonk - valt dan ook niet goed bij de verantwoordelijke ambtelijke afdeling.
De klachtencommissaris, die het onderzoek niet zelf deed maar wel eindverantwoordelijk is, krijgt de wind van voren in een overleg met het afdelingsmanagement. Dat wordt geventileerd in een mail aan de medewerker die het onderzoek deed. De beoogde samenwerking was niet gedragen door de onderzoeker en de dagelijks leidinggevende en nu heb je de poppen aan het dansen.
Met de afdeling is nu afgesproken het rapport aan te houden en verdiepend en aanvullend onderzoek te doen. Het rapport wordt dan ook een tussenrapport. Daar is een correspondentie aan voorafgegaan tussen ambtenaren en managers van Werk & Inkomen met de roep om een aantal conclusies uit het rapport nog eens goed na te pluizen. Want: die kùnnen niet kloppen.
Heikele punt is niet per se een specifieke Enschedese werkwijze, maar de vaststelling van de onderzoeker dat een aantal andere gemeenten soepeler omgaat met regels rond bijstandsaanvragen. Enschede houdt zich gewoon aan de wet (en die is nou eenmaal streng), zo is de redenering; als andere gemeenten het anders doen, lappen die de wet aan hun laars. Dat wordt dan ook de focus voor dat verdiepende en aanvullende onderzoek.
De ‘fouten’ in het rapport veelaanvragers
Aan het rapport ‘Veelaanvragers - waar heeft u van geleefd?’ lag een onderzoek ten grondslag dat niet zou voldoen aan de eisen die aan een dergelijk onderzoek worden gesteld. Dat was de reden waarom het werd ingetrokken. Welke eisen daarmee precies worden bedoeld en wie het onderzoek of het rapport daaraan heeft getoetst, wordt uit de vrijgegeven stukken niet helemaal duidelijk. Uit die stukken blijkt wel wat de bezwaren waren. Die kwamen uit de hoek van de ambtelijke afdeling die verantwoordelijk was voor de onderzochte gevallen.
In het onderzoek werden zeven oudere klachtendossiers doorgelicht. Dat is weinig, gelet op het totaal aantal bijstandsaanvragen. Daarbij waren het dossiers waarmee iets aan de hand was - er was een klacht ingediend - en had de gemeente de werkwijze op onderdelen aangepast. Het onderzoek zou daarom niet representatief zijn voor de manier waarop Enschede bijstandsvragen beoordeelt.
In het onderzoek was niet alle info meegenomen. Daarbij ging het om informatie uit zogenaamde handhavingsdossiers, die op de ambtelijke afdeling lagen. Daarin zat informatie die was meegenomen in beslissingen om bijstandsaanvragen af te wijzen (of niet verder te behandelen). De onderzoeker had geen toegang tot die informatie en wist ook niet dat die er was - het zat niet in de klachtendossiers. De inhoud van die handhavingsdossiers werd in augustus 2021 wèl met het klachtenbureau gedeeld. Het is onduidelijk waarom dat niet al tijdens het onderzoek is gebeurd. Overigens is in zes van de zeven onderzochte gevallen uiteindelijk bijstand toegekend (bij het zevende kon dat niet worden vastgesteld). Anders gezegd: het ging hier niet om fraudeurs.
De standaardperiode waarover informatie werd opgevraagd bij een bijstandsaanvraag was in Enschede niet anders dan bij andere gemeenten. Dat werd in het rapport wèl gesuggereerd. Maar in het onderzoek was dan ook gebleken dat in alle gevallen informatie was opgevraagd over een veel langere periode dan de wettelijke standaard van drie maanden. Inkomensinformatie van de Belastingdienst was daarbij leidend geweest: Enschede had bij de aanvraag meteen informatie opgevraagd over de hele periode waarover geen inkomensgegevens waren. Uit navraag bij de afdeling bleek dat dat standaard gebeurde.
Andere gemeenten vroegen standaard informatie over de laatste drie maanden op. Alleen als daaruit iets vreemds kwam, werd alsnog informatie over een langere periode opgevraagd.
Die andere gemeenten gingen ook anders om met het toekennen van bijzondere bijstand. Enschede had in de zeven onderzochte gevallen bijzondere bijstand afgewezen omdat er ook geen recht op ‘gewone’ bestand bestond. Dat betekende dat inwoners geen advocaat konden betalen om in bezwaar (of beroep) te gaan tegen die afwijzing op de bijstandsaanvraag. Andere gemeenten hanteerden soepeler voorwaarden voor bijzondere bijstand - geen inkomenstoets over een lange voorliggende periode, met name.
In het rapport waren geen transcripties opgenomen van de gesprekken met de medewerkers van die andere gemeenten. Dat was ook aanvankelijke de reden om het rapport in te trekken. Maar pas in tweede instantie. In de op- en aanmerkingen van de klachtencommissaris op een laatste versie van het definitieve rapport, wordt dat bezwaar niet genoemd. Het was evenmin een belemmering om het rapport, inclusief conclusies en aanbevelingen, naar de gemeenteraad te sturen.
Twee van de drie medewerkers van die andere gemeenten zouden niet te traceren zijn of niet te bestaan. Dat bleek uit een heronderzoek door de top van Werk & Inkomen. Inmiddels is gebleken dat die vaststelling niet klopt: de onderzoeker heeft wel degelijk gesproken met medewerkers van alle drie de gemeenten die in het rapport zijn opgevoerd.
De afdelingstop - dat blijkt uit verschillende documenten uit een aantal bronnen - opent een heronderzoek. Gericht op de conclusies uit het rapport die betrekking hebben op de verschillen tussen Enschede en andere gemeenten.
‘Verdiepend en aanvullend onderzoek’ en eindrapport
Er is capaciteit vrijgemaakt voor nader onderzoek, zo meldt de afdeling aan de wethouder. Het aanvankelijke onderzoek, vervat in wat inmiddels een tussenrapportage is, is nog niet volledig. Is dat verdiepende onderzoek gereed, dan volgt een eindrapport. Het wordt de herhaalde boodschap van de klachtencommissaris in antwoord op de vragen die over het onderwerp worden gesteld.
In werkelijkheid wordt alleen de informatie uit het rapport nagetrokken waaruit zou blijken dat Enschede bijstandsaanvragen strikter beoordeelt dan andere gemeenten dat doen. Of deden, want het gaat om al wat oudere dossiers. Aanvullingen op grond van informatie waarover de onderzoeker niet beschikte, worden niet gedaan.
De conclusie van dat heronderzoek is analoog aan het verweer dat Enschede al jaren voert tegen kritiek op het sociaal beleid: we doen weinig fout, de verschillen met die andere gemeenten zijn klein en zeker niet wezenlijk.
Gegevens Belastingdienst leidend
Maar in alle zeven doorgelichte gevallen in het onderzoek naar veelaanvragers was vastgesteld dat Enschede wèl wezenlijk anders had gehandeld. Er was onderzoek gedaan op basis van gegevens van de Belastingdienst. Dat wordt ook niet weersproken.
Uit navraag bij de afdeling bleek dat ook de standaard werkwijze te zijn. En zo staat het dan ook in het rapport.
Dat laatste - de gegevens van de Belastingdienst zijn leidend - wordt wel ontkend. Maar zonder nadere verklaring voor het antwoord dat de onderzoeker kreeg op de vraag of dat de standaard werkwijze was.
Menselijke maat
De top van Werk & Inkomen stelt eigenlijk hetzelfde als de onderzoeker: de werkwijze van die andere gemeenten is zoals het moet. Maar dan met de toevoeging dat Enschede daarin niet afwijkt. Waarom dat in die zeven onderzochte dossiers dan toch anders is gegaan? Dat blijft onduidelijk.
Het verweer van de afdelingstop staat ook haaks op de bevindingen uit dat andere, veel bredere, onderzoek van de commissie onder leiding van professor Vonk. Daaruit blijkt dat Enschede bij onder meer bijstandsaanvragen te weinig oog en oor heeft voor de persoonlijke omstandigheden van inwoners. De menselijke maat ontbreekt.
Dat rapport verschijnt later, maar in de verschenen tussenrapportage schemert die conclusie al duidelijk door.
De afdelingstop doet daarbij een opvallende ontdekking: de medewerkers van twee andere gemeenten die de onderzoeker heeft gesproken, zijn niet te vinden. Dat blijkt later niet te kloppen, maar de suggestie dat de conclusies over de (soepeler) werkwijzen van andere gemeenten niet kloppen, is gewekt.
Heronderzoek: alleen naar werkwijze andere gemeenten
Daarmee houdt het heronderzoek van de afdeling Werk & Inkomen op. Het heeft zich uitsluitend gericht op de conclusies uit het rapport veelaanvragers die zijn gebaseerd op contacten met andere gemeenten. Of er in de zeven onderzochte dossiers afwijkend is beoordeeld - en waarom dan - wordt niet nader bekeken. Bij wat de onderzoeker in de dossiers aantrof, zijn geen vraagtekens gezet. Nieuwere gevallen, waarin mogelijk anders is beoordeeld, zijn er niet naast gelegd.
Klachtencommissaris neemt ambtelijk heronderzoek over
De klachtencommissaris neemt de bevindingen en het oordeel van de afdelingstop klakkeloos over. In de communicatie naar anderen - raad en pers - wordt de indruk gewekt dat het de klachtencommissaris zelf is die heronderzoek heeft gedaan en op basis daarvan onafhankelijk en zelfstandig knopen doorhakt.
Tot half september, tweeëneenhalve maand nadat er rumoer ontstond over het eindrapport dat de klachtencommissaris naar de afdeling en de verantwoordelijk wethouder stuurde, is er overleg met de onderzoeker om het rapport aangepast te krijgen. Deze voert alleen wat tekstuele wijzigingen door, maar blijft bij de feitelijke constateringen uit het onderzoek.
De onderzoeker wil onafhankelijk onderzoek doen en weigert zelf een handtekening te zetten als dat onvoldoende mogelijk is. Dat blijkt onder meer uit een intern document van een jaar eerder, waarin de onderzoeker de aanloop naar het onderzoek schetst, gericht aan degene die destijds de dagelijkse leiding over het bureau had (niet de klachtencommissaris). Ook toen al was de samenwerking met de ambtelijke afdeling stroef.
De ambtelijke afdelingstop zoekt contact met de andere gemeenten om de bevindingen in het rapport te verifiëren. Wat daarin naar voren komt, wordt gedeeld met de klachtencommissaris maar niet met de onderzoeker. Tegenstrijdigheden worden niet getoetst, er wordt geen kans geboden om eerdere bevindingen toe te lichten. Een maand later wordt het rapport ingetrokken.
Dat besluit valt op 14 oktober 2021, nadat de klachtencommissaris met de bevindingen van de ambtelijke afdeling in de hand de burgemeester heeft geraadpleegd.
Onderzoeker op het matje
De klachtencommissaris stuurt de onderzoeker een mail met een motivering. Daarin staat dat de gesprekken met ambtenaren van andere gemeenten niet correct - en daarmee niet verifieerbaar - zijn vastgelegd. Over de constatering dat de afdeling Werk & Inkomen twee van hen niet heeft kunnen traceren, wordt nog met geen woord gerept.
Noot:
- bij de laatste op- en aanmerkingen op een concept-eindrapport van vijf maanden eerder, was de gebrekkige vastlegging van gesprekken geen issue;
- het vormde drie maanden geleden ook geen belemmering om het rapport als een tussenrapport aan de raad te sturen;
- van de gesprekken tussen de top van Werk & Inkomen en de bewuste andere gemeenten in het tegenonderzoek, ontbreekt ook die bij goed onderzoek vereiste vastlegging
Twee weken later - drie weken nadat de afdeling Werk & Inkomen de klachtencommissaris meldde dat medewerkers van andere gemeenten niet te vinden zijn - wordt de onderzoeker op het matje geroepen. De formulering in de mail waarmee dat gebeurt, wekt de indruk dat het om een recente constatering gaat.
Pas dan is de onderzoeker in de gelegenheid om zich te verweren. Dat gebeurt ook, zo blijkt uit de hoorzitting in de ontslagzaak die de gemeente later tegen de onderzoeker aanspant. Eenmaal geconfronteerd met wat de top van Werk & Inkomen vaststelde, belt de overdonderde onderzoeker de betreffende gemeenten. Nog voordat er ’s middags een gesprek met de klachtencommissaris plaatsvindt.
Verweer op kritiek genegeerd
De medewerkers blijken wèl te traceren (dat constateren ook wij, bij later onderzoek). De onderzoeker neemt de gesprekken op en mailt de klachtencommissaris: wat de afdeling Werk & Inkomen stelt, klopt niet. Dat meldt de onderzoeker ook in het gesprek, later die middag.
Ook op het verwijt dat de gesprekken met die andere gemeenten destijds niet correct zijn vastgelegd, reageert de onderzoeker. De verklaring daarvoor is tweeledig. Uit vrijgegeven documenten blijkt dat de opnamen van die gesprekken, bedoeld als basis voor een verslag en conclusies, verloren zijn gegaan. En in de rechtszaal verklaart de onderzoeker later dat de leidinggevende destijds - dat was niet de klachtencommissaris - een transcriptie niet nodig vond.
Noot:
Tijdens die zitting concludeerde de rechter dat de begeleiding van de onderzoeker ver onder de maat was gebleven. Dat was, zo luidde het oordeel, des te meer verwijtbaar omdat het om een onderzoek ging dat ambtelijk en politiek heel gevoelig lag. Daarbij was het de eerste keer dat de onderzoeker zo’n klus deed.
Geheime bijeenkomst: onjuiste informatie
Anderhalve maand later - het is dan half december - vind er een geheime bijeenkomst plaats met leden van de gemeenteraad. Er leven vragen. De onderzoeker is daar niet bij; die zit sinds anderhalve maand ziek thuis.
Tijdens die bijeenkomst geeft de klachtencommissaris tekst en uitleg over de beslissing om het rapport veelaanvragers in te trekken. Daar leven al geruime tijd vragen over bij gemeenteraadsleden.
De belangrijkste redenen zijn het ontbreken van transcripties en de constatering van Werk & Inkomen dat twee medewerkers van in het rapport opgevoerde gemeenten niet traceerbaar zijn. Ondanks het verweer van de onderzoeker, waarover niets wordt gemeld.
Sterker: de klachtencommissaris stelt dat de onderzoeker ‘de fouten heeft erkend’.
Geen mogelijkheid voor wederhoor
Gemeenteraadsleden geven aan zelf met de onderzoeker in gesprek te willen, ook al omdat die niet bij de bijeenkomst is en er geen gelegenheid is om de andere kant van het verhaal te horen. De burgemeester zegt een dergelijk gesprek toe. Een dag later - het is dan half december - leggen een paar raadsleden een specifiek verzoek bij de burgemeester neer.
Nog voor de kerstvakantie - dat bleek uit een latere hoorzitting in een ontslagproces - wordt de onderzoeker door de klachtencommissaris uit de functie bij het klachtenbureau gezet. Een gesprek met externen over de kwestie is nu feitelijk onmogelijk.
Brief (in plaats van rapport) en ontslagprocedure
In de eerste maanden van het daaropvolgende jaar werken de klachtencommissaris en topambtenaren, onder wie leidinggevenden van de afdeling Werk & Inkomen, aan een brief voor de gemeenteraad. Er komen nauwelijks meer klachten binnen van veelaanvragers. Die brief komt in de plaats van een op aanvullend onderzoek gebaseerd eindrapport.
De brief wordt eind april aan alle gemeenteraadsleden gestuurd. Tegen de onderzoeker wordt een ontslagprocedure ingezet. Die loopt vast bij de rechter, die geen goed woord over heeft voor de aangedragen motivering voor ontslag. De zaak blijft de politieke gemoederen bezighouden en het college blaast een hoger beroep uiteindelijk af.
