Enschedese ambtenaren kraakten rapport Veelaanvragers, maar op grond waarvan eigenlijk?

De Enschedese klachtencommissaris doet in 2021 een onderzoek naar Enschedeërs die meermaals bijstand aanvragen. Dat zijn zogenoemde ‘veelaanvragers’. Het is een medewerker van dat klachtenbureau die het onderzoek uitvoert en een kritisch rapport opstelt. Uit het onderzoek blijkt onder meer dat Enschede de bijstandswet strenger uitvoert dan een aantal andere gemeenten in het land.

‘De wet is nou eenmaal streng’

Na forse kritiek van de ambtelijke afdeling die verantwoordelijk is voor de afhandeling van bijstandsaanvragen trekt de klachtencommissaris het rapport in. De onderzoeker wordt verweten grove fouten te hebben gemaakt. Daarbij spelen contacten met drie andere Nederlandse gemeenten over de manier waarop daar bijstandsaanvragen worden afgehandeld een belangrijke rol.

In het rapport dat de onderzoeker optekent, wordt van drie andere gemeenten geschetst hoe die omgaan met aanvragen voor bijstand en bijzondere bijstand. De onderzoeker voert die informatie op om de Enschedese werkwijze, zoals geconstateerd in zeven onderzochte dossiers, aan te spiegelen. Die drie andere gemeenten blijken soepeler spelregels voor het recht op beide soorten bijstand te hanteren dan Enschede in de zeven onderzochte dossiers deed.

De verantwoordelijke afdeling in Enschede, Werk & Inkomen, kan zich niet voorstellen dat die drie andere gemeenten soepeler zijn dan Enschede. Dat zou, zo is de redenering, betekenen dat men zich daar niet aan de wet houdt (en die is nou eenmaal streng, zo is de gedachte).

Maar op die redenering valt wel wat af te dingen. In diezelfde periode wordt een veel breder onderzoek gedaan naar de menselijke maat bij de uitvoering van alle sociale wetten, waaronder bijstand. Daaruit blijkt onder meer dat Enschede wel degelijk strenger is dan van de wet moet.

Bel- en e-mailrondje langs andere gemeenten

Topambtenaren van die afdeling nemen contact op met collega’s bij die andere gemeenten en leggen hen de conclusies in het rapport voor. De bredere context waarin die staan, namelijk: de bevindingen van het onderzoek naar de zeven Enschedese dossiers, wordt niet meegenomen. Uit die mail- en belronde blijkt dat de weergave van de gesprekken die de onderzoeker met die gemeenten voerde op details afwijkt van wat de contacten van de afdeling Werk & Inkomen melden.

De afdeling trekt aan de bel bij de Klachtencommissaris. Deze verifieert de bevindingen niet, maar neemt ze klakkeloos over en besluit het rapport in te trekken.

Hoge drempel voor bijstand: informatie aanleveren over lange termijnen

De belangrijkste conclusie uit het rapport waarover Werk & Inkomen valt, is dat Enschede een hoge drempel hanteert voor het recht op bijstand. Hoger dan andere gemeenten doen. Dat hangt samen met de periode waarover bijstandaanvragers informatie over hun inkomen (bankafschriften) moeten aanleveren. De wet hanteert daarvoor een termijn van drie maanden.

In alle onderzochte dossiers van veelaanvragers - dat waren er zeven - was een beduidend langere termijn gehanteerd. De onderzoeker constateerde dat die termijn samenviel met het registratiesysteem van de Belastingdienst (SUWI-net) waarin inkomensgegevens worden vastgelegd. Als de Belastingdienst over een langere periode geen inkomen had vastgelegd, wilde Enschede van deze aanvragers over die hele periode weten waarvan zij geleefd hadden.

Dat was de aanvragers van de zeven onderzochte dossiers onvoldoende gelukt; hoe langer de periode waarover je zoiets moet aantonen, hoe moeilijker dat ook is. Soms ging dat om een periode van meerdere jaren. Hun aanvraag werd herhaaldelijk afgewezen.

De constatering van de onderzoeker leidde tot een vraag aan de afdeling Werk & Inkomen: of dat een standaard-procedure was. Die vraag werd bevestigend beantwoord; Enschede vroeg standaard informatie op over de hele periode waarin de Belastingdienst geen inkomen had vastgesteld. Ook als dat langer is dan de drie maanden die de wet voorschrijft.

Diezelfde vraag werd voorgelegd aan drie andere Nederlandse gemeenten (dat waren Almelo, Amersfoort en Rotterdam). Die bleken allemaal standaard over drie maanden bankafschriften op te vragen. Pas als daar iets geks uit tevoorschijn kwam, werd er meer informatie opgevraagd, eventueel ook over langere perioden.

Anders gezegd: de informatieplicht van Enschedese aanvragers was beduidend omvangrijker dan bij die drie andere gemeenten. En dat was beleid. Die conclusies kwamen terecht in het onderzoeksrapport Veelaanvragers. Met de voorbeelden van drie gemeenten die dat niet op die manier deden.

Bijzondere bijstand

Ander heikel punt is de conclusie in het rapport dat Enschede in de onderzochte gevallen ook bijzondere bijstand had afgewezen, op dezelfde gronden als bij de aanvraag om gewone bijstand. Ook voor de bijzondere bijstand geldt een inkomenstoets. In de onderzochte dossiers was die gelijk aan die voor de gewone bijstand, inclusief de langere termijn. Dat was, zo stelde de onderzoeker vast, bij de andere gemeenten niet zo.

Concreet betekende dat dat de Enschedeërs uit de onderzochte dossiers, die veelvuldig bijstand hadden aangevraagd maar nog niet gekregen, ook geen recht hadden op bijzondere bijstand. Dat betekende dat zij geen mogelijkheid hadden om een advocaat in de arm te nemen om de afwijzing van hun bijstandsaanvraag aan te vechten. Voor inwoners van de andere gemeenten werd die deur wel opengehouden.

‘Enschede doet het niet anders dan andere gemeenten’

De afdeling Werk & Inkomen stelt na de belronde langs die andere gemeenten dat ook Enschede standaard over drie maanden informatie opvraagt, net als die andere gemeenten. Dat wijkt af van het antwoord op de vraag van de onderzoeker daarover, maar ook van wat in de onderzochte dossiers was geconstateerd. En van de ervaring van sociaal-advocaten.

Uit niets blijkt dat de afdeling navraag heeft gedaan naar de manier en het moment waarop die andere gemeenten dat registratiesysteem van inkomen van de Belastingdienst gebruiken.

En ook in Enschede wordt een aanvraag om bijzondere bijstand gewoon in behandeling genomen, stelt de vakafdeling. En toegekend, als daar recht op bestaat. Het zijn twee opzichzelfstaande aanvragen, die los van elkaar worden beoordeeld. Niet anders dan bij die andere gemeenten.

Op de vraag hoe het zit met de inkomenstoets en de periode die daarvoor wordt aangehouden, bij beide soorten bijstandsaanvragen, gaat de afdeling in haar bezwaar tegen de conclusies in het rapport niet in. Daar was die collega’s van andere gemeenten ook niet naar gevraagd.

Summiere vastlegging van navraag, geen nadere toetsing

De bevindingen van de afdeling Werk & Inkomen zijn vastgelegd in mailverkeer met collega’s van andere gemeenten. 1Twente beschikt over die mails. Daarin wordt alleen gevraagd om een reactie op de bevindingen zoals de onderzoeker die optekende in het rapport. Aan medewerkers die hoger in de ambtelijke boom zaten dan de medewerkers van de uitvoeringsafdelingen die de onderzoeker sprak.

Anders gezegd: de check van de top van Werk & Inkomen op de conclusies uit het onderzoeksrapport is beperkt, de vraagstelling is summier, de logischerwijs al even summiere beantwoording wordt niet vastgelegd (behoudens dat e-mailverkeer) en niet nader getoetst door de klachtencommissaris.

Onderzoeker erbuiten gehouden

De onderzoeker wordt buiten dat hele proces gehouden. De enige betrokkenheid is dat de afdeling Werk & Inkomen namen en contactgegevens wil van de mensen met wie de onderzoeker heeft gesproken. Als die niet meteen komen, besluit de afdeling tot een check bij mensen uit het eigen netwerk.

Pas in een veel later stadium wordt de onderzoeker geconfronteerd met vermeende fouten en onzorgvuldigheid. Er waren staan transcripten van de gesprekken met collega’s van andere gemeenten in het rapport. Een twee van hen heeft de ambtelijke top van Werk & Inkomen ook niet kunnen traceren.

De onderzoeker heeft een verklaring voor die ontbrekende transcripten. En die medewerkers van andere gemeenten zijn wèll te vinden. Sterker: de onderzoeker heeft er een net aan de lijn gehad en de telefonische bevestiging dat de ander werkt in de andere gemeente die in het rapport is opgevoerd.

Dat verweer mag niet meer baten; de beslissing om het rapport in te trekken is al genomen. Op basis van gesprekken tussen de top van de onderzochte afdeling en andere medewerkers dan de onderzoeker sprak, waarvan behalve wat e-mailverkeer ook niets is vastgelegd.

De onderzoeker wordt uit de functie gezet, na zich te hebben ziekgemeld. Later volgt er een ontslagzaak die de gemeente verliest.

Tòch recht op bijstand

Opmerkelijk is verder dat in zes van de zeven dossiers die deel uitmaakten van het gekraakte onderzoeksrapport uiteindelijk bijstand is toegekend. Met hulp van een sociaal-advocaat. De Enschedeër van het zevende dossier was niet meer terug te vinden.

Anders gezegd: achteraf bleek er, ondanks meerdere aanvragen en afwijzingen, tòch recht op bijstand te zijn.

Daarmee is de vraag gerechtvaardigd of ambtenaren dat rapport Veelaanvragers destijds terecht kraakten. In de zeven gevallen die bij het onderzoek betrokken waren, had Enschede inderdaad een hoge drempel voor de aanvragers opgeworpen. Te hoog. Er volgden afwijzingen, terwijl er toch echt bijstand nodig was.

En precies dat was wat de onderzoeker in dat rapport blootlegde.

Inmiddels is het Enschedese bijstandsbeleid minder van de strakke regels en meer van mensen geworden. Dat bevestigen onder meer belangenbehartigers en sociaal-advocaten, maar ook inwoners die bijstand ontvangen. In de periode waarin het onderzoek naar Veelaanvragers en het ingetrokken rapport daarover voor ophef zorgden (2021) was er al voorzichtig een beleidsverandering ingezet. Maar kritiek op het toen nog strenge beleid lag gevoelig. Zowel bestuurlijk als ambtelijk.

De onderzochte dossiers dateerden van voor 2019. Werk & Inkomen wilde of kon om privacy-redenen niet meewerken aan een breder onderzoek naar meer en ook nieuwere dossiers. Ondanks de wens en toezegging dat er gezamenlijk onderzoek gedaan zou worden. De onderzoeker moest het doen met zeven dossiers van inwoners die een klacht hadden ingediend. Die bleken incompleet, maar aanvullende gegevens uit met name handhavingsdossiers werden om diezelfde privacy-redenen niet verstrekt.