Wie gaat er eigenlijk over de centen voor Twente Airport en Technology Base?

Het beheer van de exploitatie van die voormalige luchtmachtbasis is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van Enschede en de Provincie. Maar - en hier zit een ingewikkeldheid - het eigendom is formeel in handen van een luchthavenbestuur. Speciaal door Enschede en Overijssel in het leven geroepen voor gezamenlijke ontwikkeling en exploitatie van Twente Airport/Technology Base.

De spelregels voor die samenwerking zijn vastgelegd in een zogenoemde ‘gemeenschappelijke regeling’. Dat is vaste prik als overheden en bestuursorganen dit soort samenwerkingen aangaan. Andere voorbeelden in Twente zijn zorgkoepel OZJT/Samen14, Stadsbank Oost Nederland en Veiligheidsregio Twente.

Luchthavenbestuur is de baas, kosten wel voor gemeente en provincie

Het luchthavenbestuur neemt de beslissingen over Technology Base/Twente Airport. Dat bestuur stelt ook ontwerpbegrotingen vast en is bevoegd om die, als ze eenmaal zijn vastgesteld, ook wijzigen. Maar Enschede en Overijssel blijven financieel verantwoordelijk. Bij eigenlijk alle andere vormen van overheidsbestuur in ons land geldt: wie betaalt bepaalt. Hier is dat niet zo.

Die financiële verantwoordelijkheid betekent ook dat Enschede (en Overijssel) de risico’s voor de ontwikkeling en exploitatie van de luchthaven dragen. Gaat het mis, zijn er onvoorziene uitgaven of tegenvallers, dan legt het luchthavenbestuur de rekening neer bij gemeente en provincie.

We houden het in dit artikel verder bij Enschede. Maar het werkt bij de provincie niet anders. De Enschedese gemeenteraad is eindverantwoordelijk voor de gemeentelijke penningen. De raad moet er voor zorgen dat het algemeen belang van de stad zo goed mogelijk wordt gediend met het geld dat de stad beschikbaar heeft. Dat gebeurt via de begroting van de stad.

In die begroting moet de gemeenteraad rekening houden met de begrotingen voor gemeenschappelijke regelingen, zoals die voor Technology Base/Airport Twente. Bij het vaststellen van de gemeentelijke begroting heeft de gemeenteraad dus invloed op het beleid voor de luchthaven en hoeveel dat mag kosten. Dat luchthavenbestuur houdt daar in het opstellen van een eigen begroting rekening mee.

Dat betekent dat de gemeenteraad de risico’s van ontwikkelingen op de luchthaven dus goed in beeld moet hebben. Is de begroting voor de Technology Base/Airport Twente eenmaal vastgesteld, dan heeft de gemeenteraad geen invloed meer op de uitgaven die het luchthavenbestuur doet.

Op tijd informeren

Om ervoor te zorgen dat de gemeenteraad goede afwegingen kan maken, gelden er regels voor het aanleveren van informatie door het luchthavenbestuur. Die zijn vastgelegd in de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR). Begrotingen moeten uiterlijk op 15 april van het jaar ervoor bij de gemeenteraad liggen (art. 58b). Wijzigingen op de begroting acht weken voordat die worden vastgesteld (art. 59). Vooraf, dus.

Het Enschedese college van burgemeester en wethouders - waarvan er een aantal in het luchthavenbestuur zitten - zijn daarnaast sowieso verplicht om de gemeenteraad meteen te informeren als er onverwachte uitgaven worden aangegaan.

Als het luchthavenbestuur begrotingen opstelt of die wijzigt - bijvoorbeeld omdat er plotseling een investering moet worden gedaan -, moet de gemeenteraad dus op tijd worden geïnformeerd. De gemeenteraad is niet bevoegd om te beslissen, maar mag er wel iets van vinden en kan een ‘zienswijze’ indienen bij het luchthavenbestuur. Vaak vindt er dan eerst een debat plaats met een van de wethouders die in dat bestuur zit.

Het luchthavenbestuur kan rekening houden met die zienswijze van de gemeenteraad, maar hem ook naast zich neerleggen.

Verschillende petten

Dat luchthavenbestuur brengt nog een extra moeilijkheid met zich mee: het is namelijk een zelfstandig bestuur, maar bestaat uit wethouders (en gedeputeerden) die in hun gewone rol verantwoording moeten afleggen aan de gemeenteraad. Dat betekent dat zij meerdere petten ophebben als zij met die gemeenteraad over de luchthaven praten. Maar ook als het college beslissingen over de luchthaven moet nemen en voorleggen aan de raad.

Wethouder Jeroen Diepemaat is voorzitter van het luchthavenbestuur. In gesprekken met de gemeenteraad en het college over de luchthaven spreekt hij namens het luchthavenbestuur. Hij kan de mening van de gemeenteraad meenemen naar het luchthavenbestuur; niet als een dictaat, zoals in zijn rol als wethouder, maar als een advies.

De wethouder financiën - dat is Marc Teutelink - staat dan voor het gemeentelijke belang. In die rol is hij wèl gebonden aan wat de gemeenteraad vindt. Afspraak in Enschede is dat de luchthavenvertegenwoordiger en de wethouder die het gemeentelijke belang dient, nooit een en dezelfde persoon kunnen zijn.

Overigens zit ook Teutelink in het bestuur van Technology Base/Airport Twente. Met Diepemaat zelfs in het dagelijks bestuur. In debatten met de gemeenteraad en gesprekken in het college is het dus knap ingewikkeld om die verschillende rollen goed gescheiden te houden. Is het niet voor die wethouders zelf, dan wel voor de leden van de gemeenteraad. Met wie ben je nou eigenlijk in gesprek?

Controle van buitenaf

Gemeenschappelijke regelingen kennen een toezichthouder. Die moet ervoor zorgen dat er geen gekke dingen gebeuren en kan eventueel ook ingrijpen. En er gelden boekhoudkundige verplichtingen zoals een accountants- en een rechtmatigheidsverklaring. Daarnaast heeft de gemeente een onafhankelijke rekenmeester aangesteld, die gevraagd en ongevraagd onderzoek doet naar de besteding van gemeenschapsgeld. Die rekenmeester - de rekenkamer - houdt ook periodiek gemeenschappelijke regelingen tegen het licht, waaronder Technology Base/Twente Airport.

Gemeenschappelijke regelingen zijn doorgaans samenwerkingsafspraken tussen gemeenten. In dat geval is de Provincie toezichthouder. En als we ingewijden mogen geloven, dan zit de Provincie daar dicht (letterlijk) en strak op. In het geval van de luchthaven geldt dat niet. Daar is de Provincie immers zelf mede-verantwoordelijk en dus partij. Toezichthouder hier is de Minister van Binnenlandse Zaken.

De afstand tussen Twente Airport en Den Haag is alleen beduidend groter. Mocht er echt iets mis gaan, dan zal ook daar vast een keer een belletje gaan rinkelen. Maar voordat dat gebeurt, is er vermoedelijk flink wat water door de IJssel gestroomd.

Rekenkamerrapport

Die rekenmeester, in de persoon van het Enschedese rekenkamerlid Johan de Kruijff, bracht begin mei een rapport uit. Op verzoek van de gemeenteraad. Dat ging om een quick scan naar alle gemeenschappelijke regelingen in Twente. In dat rapport kraakt De Kruijff een paar kritische noten, als het om de luchthaven gaat.

Die gaan, zonder teveel in details te vervallen, over de begroting voor de luchthaven, wijzigingen daarop en de onderbouwing daarvan. Zeg: het beleid.

Beleidsarm (of niet?)

De meeste gemeenschappelijke rekeningen zijn beleidsarm. Dat wil zeggen: het doel is redelijk recht-voor-zijn raap (jeugdzorg regelen, zorgen voor de veiligheid, mensen met schulden helpen). De taken zijn helder, de uitvoering is goed te voorspellen. Begrotingen zijn relatief gemakkelijk vast te stellen en overzichtelijk. Ingewikkeld beleid is niet nodig.

Dat ligt anders in het geval van Technology Base/Twente Airport. Rond de ontwikkeling en exploitatie van het terrein spelen veel onzekerheden. Die gaan over de vraag wat bijvoorbeeld innovatieve bedrijvigheid op den duur gaat opleveren, maar ook over allerlei eisen die worden gesteld aan natuur, milieu en geluid. Investeringen leveren niet zomaar iets op, de toekomst van Airport Twente is onzeker. Het project draait al jaren verlies, ondanks (forse) investeringen.

Je kunt ook zeggen: de risico’s zijn groter dan normaal bij dit soort samenwerkingen. Dat maakt afstemming met de Enschedese gemeenteraad des te belangrijker: het gaat immers om grote belangen en veel geld. En je kunt moeilijk zeggen dat het hier om een beleidsarm project gaat.

'Magere rechtmatigheidsverklaring, kritische opmerkingen op zijn plaats'

In de quick-scan stelt De Kruijff vast dat er een extra investering van 0,5 miljoen voor 2024 is toegevoegd zonder dat die is onderbouwd en dat er nogal wat onzekerheden zijn die maken dat het maar de vraag is of het doel van de begroting - een kostendekkende exploitatie - ook wordt gehaald.

De rechtmatigheidsverklaring - dat is de bevestiging van het bestuur dat alle financiële handelingen voldoen aan de geldende afspraken - steekt wat de rekenmeester betreft dan ook mager af bij die van andere (beleidsarme) gemeenschappelijke regelingen. Die van Technology Base beslaat ‘niet meer dan een alinea’ en ‘dan is hier nog wel ruimte voor verbetering’.

Omdat ‘de voorgenomen investeringen … ‘op termijn van belang zijn voor de begrotingen’ van gemeente (en provincie), kan het van belang zijn ‘om er in de richting van het bestuur … kritische opmerkingen over te maken’.

Gemeenteraad ‘not amused’

Een goed deel van de Enschedese gemeenteraad was eerder deze week ‘not amused’ over een extra investering van 0,5 miljoen voor verbreding van de landingsbaan (de aanleg van ‘turnpads’, nodig om toestemming te houden om grotere vliegtuigen ook weer te kunnen laten opstijgen na landing). Het bestuur van Technology Base had daarvoor een begrotingswijziging doorgevoerd. De gemeenteraad was daar pas achteraf, per brief, over geïnformeerd.

Er was haast bij, stelde wethouder Diepemaat. Als zowel de gemeenteraad als de Staten de gelegenheid was geboden om daar iets van te vinden - zo’n ‘zienswijze’ in te dienen -, had dat te lang geduurd en geld gekost. Het laat onverlet dat de termijnen uit de Wet gemeenschappelijke regelingen - en daarmee de verplichting om vooraf te informeren - niet zijn nageleefd.

Opmerkelijk in dit geval is dat de Enschedese gemeenteraad vergaderde (op 13 mei) voordat het bestuur van Technology Base besloot een half miljoen te investeren en de begroting daar op aan te passen (op 22 mei). Acht weken van tevoren informeren had niet gekund - de problemen die de extra investering nodig maakten waren op 11 april bekend -, maar de gemeenteraad had op 13 april nog wel iets van de noodzaak voor die investering kunnen vinden.

Daar komt bij het college raad meteen moet informeren als er onvoorziene verplichtingen worden aangegaan.

College-advies om geen zienswijze in te dienen

In de brief die het Enschedese college richting de gemeenteraad stuurde, adviseert het college de raad bovendien om geen zienswijze in te dienen. Dus: om die kritische opmerkingen waar De Kruijff op doelt maar niet te maken. Daarmee lijkt die brief toch vooral geschreven te zijn vanuit het bestuurlijke belang van Technology Base, niet met het oog op gevolgen voor de Enschedese samenleving en gemeentebegroting.

Gemeenteraad heeft achteraf weinig te zeggen over de centen

Het antwoord op de vraag wie over de centen voor Technology Base/Airport Twente gaat, is dus niet zo simpel. Het bestuur van de luchthaven stelt een ontwerpbegroting op. Daar kan de Enschedese gemeenteraad wat van vinden, maar uiteindelijk wordt die begroting meegenomen in de begroting van gemeente. Dat geldt ook voor wijzigingen op die luchthavenbegroting. Tegenvallers - extra uitgaven - komen voor rekening van de gemeente.

Het is dus aan de gemeenteraad om vooraf duidelijke kaders te stellen voor de luchthaven en het luchthavenbestuur - financieel, maar ook als het om de doelen met die luchthaven gaat. Is de luchthavenbegroting eenmaal vastgesteld, dan kan de gemeenteraad niet veel meer doen. Als het om de centen gaat, in elk geval. Behalve dan een zienswijze inbrengen.

De gemeenteraad kan wèl de afspraken voor de gezamenlijke regeling Technology Base/Airport Twente wijzigen. Of die regeling zelfs helemaal opzeggen. Een wethouder die het - in welke rol dan ook - te bont maakt naar huis sturen kan ook.

Informatie vooraf en toets in het college

Voor die zienswijzen is het van belang dat de gemeenteraad op tijd inzicht heeft in die begroting en wijzigingen daar op. Dat is de reden van die termijnen in de WGR en de informatieplicht van het college. Daarnaast geldt dat de leden van het college elkaar scherp moeten houden. Goed bestuur vraagt van Teutelink, de wethouder financiën, om goed op de gemeentelijke centen te passen. De gemeenteraad kan (en moet) hem daarop aanspreken.

Dat houdt ook in dat Teutelink zijn rol als luchthavenbestuurder en wethouder goed moet scheiden. En dat hij zijn collega-wethouder maar ook luchthavenvoorzitter Diepemaat diep in de ogen kijkt voordat hij akkoord gaat met begrotingen of wijzigingen daarin voor de luchthaven.

Gebeurt dat informeren van de raad en die toets binnen het college niet, of onvoldoende, dan is de toch al bescheiden rol van de gemeenteraad gaandeweg de rit - als het om de centen gaat - zo goed als uitgespeeld.