Maximaal streng beleid vergroot het armoedeprobleem

Het was een politieke keuze: handhaving van bijstandsuitkeringen in Enschede moest maximaal streng. Met oog voor wie er van afhankelijk was, maar bijstand mocht en kon niet een al te gemakkelijke en toegankelijke voorziening zijn. Bij een aanvraag golden strikte eisen, wie een uitkering had, moest zich aan al even strikte regels houden. In 2015 werd een maatregelverordening van kracht die bepaalde welke straf er op welke overtreding stond.

Er waren redenen voor die strakke benadering. De eerste was de invoering van de Participatiewet (2015), die strenge eisen stelde aan het recht op een bijstandsuitkering en handhaving. De wet bepaalde wat wel en niet mocht, wat bijstandsgerechtigden moesten doorgeven en aan welke afspraken zij zich moesten houden. Gemeenten werden verplicht overtreding van die regels te bestraffen en in een besluit vast te leggen welke sancties op welke overtreding stonden. Daarmee lagen de kaders voor de manier waarop de stad moest handhaven al aardig vast.

Daarbij zat Enschede in een lastig parket. De stad was zo goed als failliet en met de invoering van de Wmo, waarbij zorgtaken van de Provincie bij de gemeenten werden neergelegd, kwam er een kostenpost bij die niet in de hand te houden viel. Daarbij kortte het Rijk de vergoeding voor die taken met een kwart, vanuit de gedachte dat gemeenten dichter bij de mensen staan en dus sneller en goedkoper kunnen handelen. Realiteit was echter dat ook de Provincie jaarlijks al miljoenen bijlegde om die zorgtaken uit te kunnen voeren. Er zijn jaren geweest waarin dat voor Overijssel om 50 miljoen ging. Kortom: Enschede zat aardig klem en begon zwaar in te teren op de weinige reserves die er waren.

Andere redenen voor maximaal strenge grenscontrole van de bijstand waren een al even strak toezicht vanuit het ministerie en de mogelijkheid van extra financiering om te hoge kosten te compenseren. Voorwaarde was dan wel dat de Participatiewet goed werd uitgevoerd, specifieker: Enschede moest van het ministerie van Sociale Zaken de ‘instroom in de bijstand’ beperken. Jan de Boer, coördinator kwaliteitszorg bij de gemeente, vertelt: “Ambtenaren van het ministerie lichtten willekeurig dossiers en spitten die heel precies door. Als wij een uitzondering op de regels maakten, moest dat wel heel erg goed gemotiveerd zijn, anders betekende dat een aantekening.” Teveel aantekeningen zou die extra Rijksfinanciering op de tocht zetten, en dat ging om een paar miljoen per jaar, een cruciale aanvulling op de krappe gemeentebegroting.

Inmiddels zijn we vijf jaar verder. In die vijf jaren hebben duizenden Enschedeërs de effecten van het strenge handhaving gevoeld. Vaak terecht, ongetwijfeld. Wie zich niet aan de afspraken houdt, loopt het risico gepakt te worden en de consequenties te voelen. Net als bij fietsen zonder licht als het donker is. Maar bij heel wat besluiten over recht op een bijstandsuitkering en handhaving werden vragen gesteld. Steeds vaker kwamen schrijnende verhalen naar buiten over mensen die in ernstige financiële en emotionele problemen terechtkwamen als gevolg van een beslissing op de aanvraag voor bijstand of een inhouding of terugvordering, waarbij soms ook een forse boete was opgelegd. Niet zelden leidde dat tot betalingsachterstanden en schulden. Bijkomend probleem was dat iemand die onder de Participatiewet als fraudeur wordt aangemerkt, is uitgesloten van een wettelijk schuldsaneringstraject. Dat leidde tot uitzichtsloze situaties: mensen kampten met fikse schulden, behalve bij de gemeente ook vaak bij andere schuldeisers omdat ze een tijdlang goochelden met een te krap budget en gaten met gaten vulden, zonder mogelijkheden om daar hulp bij te vragen. Ironisch genoeg verkeerden zij daarmee eigenlijk in dezelfde positie als de gemeente: als je niet voldoende middelen hebt om je huishoudboekje rond te krijgen, wordt je wel gedwongen om keuzes te maken die je later als een boemerang weer tegen je hoofd krijgt.

Enschede kampte in die jaren met achttien procent werkloosheid - landelijk was dat acht procent. Veel inwoners waren afhankelijk van een uitkering voor hun levensonderhoud. Uit de laatste twee rapporten van het Nibud over de positie van minima in Enschede blijkt dat het overgrote deel van de huishoudens in die categorie maar net voldoende middelen van bestaan hebben om in hun basisbehoeften te voorzien. Geld voor sport, bezoek ontvangen of uitgaan - al die dingen die maken dat je mee kunt doen in onze samenleving - is er niet. Bijna alle deze huishoudens waren in 2019 slechter af dan in 2017. Alleen alleenstaande ouders met een kind gingen er iets op vooruit. Jongvolwassenen kunnen helemaal niet rondkomen, of ze nu studeren, werken tegen een minimumloon of een bijstandsuitkering ontvangen.

Belangrijke kanttekening daarbij is dat het Nibud er bij deze berekeningen van uit gaat dat er gebruik wordt gemaakt van alle voorzieningen en regelingen. Enschede kent een heel aantal voorzieningen voor minima, zoals het Kindpakket, een collectieve ziektekostenverzekering en ontheffing van gemeentelijke belastingen. Uit de Armoede-evaluatie die eind 2019 verscheen blijkt dat een paar van die regelingen breed bekend zijn en dat er relatief veel gebruik van wordt gemaakt, maar dat geldt lang niet voor alle regelingen. Daarbij rekent het Nibud met een huur van 475 Euro. Ook dat is in de werkelijkheid vaak aanmerkelijk meer.

Met ruim tienduizend huishoudens met een inkomen op het sociaal minimum en zo’n 6.500 bijstandsgerechtigden kent Enschede een grote groep inwoners die niet alleen nauwelijks mee kunnen doen, maar voor wie elke financiële tegenvaller hard aankomt. Een flink deel van deze mensen staat in een overlevingsstand, zowel psychisch als praktisch. Als je niet of maar net in de basisbehoeften kunt voorzien, levert dat niet alleen veel stress op, het dwingt je ook om op de een of andere manier toch te voorzien in het inkomen dat je nodig hebt om rekeningen te kunnen betalen en eten en kleding te kopen. Voor een heel aantal mensen voor wie dit dagelijkse realiteit is geldt bovendien dat zij een beperking hebben, kampen met psychische problematiek of niet zo vaardig zijn met de Nederlandse taal of computers en internet.

Streng bijstandsbeleid raakt precies deze groep. Wie kiest voor maximaal streng, moet grote zorgvuldigheid betrachten. Al snel na de start van dat strenge beleid - landelijk en in Enschede - kwamen er signalen dat die zorgvuldigheid te vaak leek te ontbreken; er ontstonden schuurplekken en pijn in de samenleving. Het waren niet alleen de voorvechters van kwetsbare bevolkingsgroepen en journalisten die de noodklok luidden, ook bijstandsadvocaten en raadsleden lieten van zich horen. De Nationale Ombudsman kaartte knelpunten rond zoektijd en voorschotten aan, er werden Kamervragen gesteld, ministers spraken zich uit. In rapportages van de Enschedese klachtencommissie en de commissie bezwaarschriften werd herhaaldelijk melding gemaakt van onvolkomenheden in de uitvoering.

In juli 2015 stelde de Klachtencommissaris in een advies aan de gemeente dat aanvragers actief moest informeren over het recht een aanvraag in te dienen.

‘De burger mag verwachten (vertrouwensgrond) dat een overheid actief en zonder terughoudendheid de informatie verstrekt over de rechten van de burger.’

Destijds was de reactie van de gemeente dat er geen sprake was van het weigeren van het indienen van een aanvraag, maar dat er een ontmoedigingsbeleid werd gevoerd en er geen actieve informatie wordt verstrekt over de mogelijkheid meteen een aanvraag in te dienen. Dat ging over de periode van vier weken waarin aanvragers eerst op zoek moesten naar werk, voordat de uitkering inging. Die zoekperiode is na een vernietigend oordeel van de Nationale ombudsman geschrapt, maar bijstandsadvocaten en hulpverleners vertellen dat zij het nu nog steeds zijn die cliënten wijzen op het recht om, bijvoorbeeld bij een betwiste afwijzing of na intrekking van de uitkering bij fraude, meteen een nieuwe aanvraag in te dienen. Doen zij dat niet, dan lopen ze het risico maanden zonder enige vorm van inkomen te zitten. In antwoord op vragen hierover stelt dat gemeente dat er in sommige situaties wel degelijk gewezen wordt op de mogelijkheid opnieuw een aanvraag in te dienen. “Voor zover dat niet gebeurt, is de reden doorgaans dat de afwijzing niet zomaar is. Wij hebben dan al geconcludeerd dat er geen recht op uitkering is. Als wij dat al weten, zou het raar zijn om actief te zeggen dat er direct een nieuwe aanvraag ingediend kan worden.”

In datzelfde advies signaleerde de Klachtencommissaris klachten over zoekgeraakte stukken. ‘Het gebeurt regelmatig dat stukken kwijtraken. Er wordt gevraagd om reeds ingediende stukken opnieuw in te dienen, er wordt ontkend dat stukken zijn ontvangen terwijl aanvragers van een bijstandsuitkering stellen dat ze reeds zijn ingediend’. Het grote aantal klachten, zo stelde hij, duidde op een structureel probleem.

De reactie van de ambtelijke organisatie op dit signaal was destijds dat het mogelijk is dat er stukken zoekraken, maar dat het hier om incidenten moet gaan. Er werd gewerkt aan een volledig gedigitaliseerde aanvraagprocedure, waarin dat voorkomen moest worden. In antwoord op recente vragen hierover meldt dat ambtelijke organisatie dat haar geen signalen bekend zijn over zoekgeraakte stukken of onnodig meermaals opgevraagde documenten. De bijstandsadvocaten die wij in de afgelopen maanden hebben gesproken, melden dat er in alle gevallen die zij in behandeling hebben “gedoe” is met stukken in dossiers. Ze zijn zoek of ze zouden niet zijn ingezonden door aanvragers of bijstandsgerechtigden maar blijken er wel in te zitten, soms een paar keer. Met datumstempel. Diezelfde geluiden klinken vanuit de hoek van hulpverleners.

Vraag is of die perceptie van “incidenten” klopt. De Klachtencommissaris stelde al dat er sprake leek te zijn van een structureel probleem. Dat is ook de ervaring van bijstandsadvocaten, hulpverleners en rapporteurs. Conclusie mag zijn dat er een flink gat bestaat tussen de beleving van de gemeente en die van de samenleving eromheen. Zelfs als de waarheid ergens in het midden ligt, lijkt “incidenten” een kwalificatie die wringt.

Eveneens in juli 2015 komt de Nationale ombudsman met een rapport over het recht op bijstand en voorschotten voor aanvragers van 27 jaar en ouder, zoals Enschede dat destijds toepaste. Dat onderzoek vond plaats op eigen initiatief, na signalen van Sociaal Hart Enschede en Enschede Anders. In het rapport kwalificeerde de ombudsman de Enschedese handelswijze als ‘niet behoorlijk’ en de gemeente als onbetrouwbare overheid. Dat oordeel was niet mals. Reden: het verschil in rechtszekerheid dat ontstaat als burgers zelf moeten uitzoeken hoe het zit met hun rechten. Wie mondig is redt zich wel, maar burgers met dezelfde rechten die om welke reden dan ook kwetsbaarder en minder assertief zijn, vissen achter het (vang)net.

De gemeente heeft naar aanleiding van dat rapport het beleid deels aangepast.

In een verslag van werkzaamheden van januari tot en met mei 2017 signaleert de Klachtencommissaris dat dossieronderzoek zorgvuldiger moet. Een aantal uitkeringsgerechtigden had een sanctie opgelegd gekregen voor een verplichting waarvoor zij waren vrijgesteld. Dat signaal van onzorgvuldig of onvolledig onderzoek komt in meer rapportages terug. Soms gaat dat over bijstand, maar ook bij Wmo-zaken, zoals in het jaarverslag van de Commissie bezwaarschriften 2016-2017.

In 2017 concludeert de rekenkamercommissie in een rapport dat de gemeente Enschede de voorschotverlening in de bijstand niet uitvoert conform artikel 52 van de Participatiewet. ‘De gemeente verstrekt de voorschotten niet ambtshalve, maar pas na een verzoek van de bijstandsaanvrager. In het geval de gemeente een voorschot verleent, voldoet de hoogte vaak niet aan de wettelijke norm van 90 procent’. Twee jaar eerder had de Nationale ombudsman die werkwijze ook al aan de kaak gesteld. Regioplan deed in opdracht van de rekenkamer een uitgebreid onderzoek naar de werkwijze van de gemeente rond voorschotten en nam daarin ook de ervaringen van aanvragers mee. Conclusies waren dat aanvragers, anders dan de gemeente dacht, niet zo snel zelf om een voorschot vragen en vaak niet goed op de hoogte waren van hun rechten, dat aanvragers geen idee hadden hoe de hoogte van hun voorschot was bepaald en dat de gemeente niet handelde overeenkomstig de Participatiewet.

Als een bijstandsaanvraag langer dan vier weken “ligt”, regelt de wet dat er een voorschot verleend moet worden van 90% van het bijstandsbedrag waarop recht bestaat - tenzij er overduidelijk geen recht is, natuurlijk. Automatisch. Dat is om te voorkomen dat aanvragers te lang zonder enige vorm inkomen zitten. Enschede verleende dat voorschot pas als de aanvrager daar om vraagt. En dan vrijwel nooit 90%, maar alleen wat de aanvrager nodig heeft om rond te kunnen komen. Net als talloze andere Nederlandse gemeenten overigens. In 2016, zo becijferde de rekenkamercommissie, verstrekte de gemeente in een ‘krappe helft van de gevallen’ een voorschot. Sociaal Hart Enschede meldde op haar website dat het gemiddelde voorschotbedrag 366 Euro bedroeg, bij een uitkering van 887,87 Euro voor een alleenstaande en 1.268,38 Euro voor samenwonenden.

Reden voor die handelswijze was, aldus de gemeente, voorkomen dat aanvragers bij afwijzing van hun aanvraag in financiële problemen zouden komen omdat dat voorschot dan teruggevorderd wordt. Inmiddels verstrekt de gemeente na vier weken wel automatisch een voorschot.

Jan Veldhuizen, voorzitter van het Diaconaal Platform Enschede, publiceerde in 2018 een Armoedemanifest, dat in feite de optelsom was van talloze verhalen uit de stad van mensen die door de zwakke plekken en de scheuren in het vangnet van de bijstand waren gevallen. En van de jarenlange pogingen om politiek, bestuur en ambtenarij te bewegen tot een in zijn ogen humaner beleid. Dat manifest zelf is tamelijk mild van toon. Maar bij de presentatie ervan hekelde Veldhuizen het gemeentelijke sanctiebeleid waarin alle menselijke maat ontbrak. TC Tubantia, die al vaker artikelen had gewijd aan de knelpunten rond bijstandsbeleid, deed verslag.

In haar jaarverslag van 2018 noemt de Klachtencommissaris twee belangrijke verbeterpunten waar het gaat om de gemeentelijke dienstverlening in het algemeen: het omgaan met complexe vraagstukken schiet te kort en maatwerk moet als norm genomen worden. Daarnaast roept zij op tot de instelling van een “moreel beraad”, waarin uitvoerend ambtenaren meer ruggesteun krijgen om knellende regels opzij te zetten of bij te buigen, als de situatie daar om vraagt. Dat advies sluit aan bij de situaties waarmee bijstandsadvocaten in hun bezwaar- en beroepspraktijk veelal te maken hebben: heel specifieke persoonlijke omstandigheden, waarbij vaak heel verschillende factoren - financiële, psychische, mentale, relationele - spelen.

Het is niet zo dat uitvoerende afdelingen blind en doof zijn voor die complexiteit. “We drukken medewerkers op het hart om individuele zaken die onredelijk zijn, maar ook regels waar dat voor geldt, aan te kaarten,” zo stelt Jan de Boer, coördinator kwaliteit van de gemeente. Volgens de Boer worden er steeds vaker uitzonderingen gemaakt op wetgeving ten gunste van de uitkeringsgerechtigde.

De signalen uit de voorbije vijf jaren hebben geleid tot een aantal aanpassingen in beleid en uitvoering, maar de grondslag voor dat beleid is ongewijzigd gebleven: het bleef maximaal streng, gedreven door financiële krapte. Dat leidt ertoe dat schrijnende verhalen over inwoners van onze stad die als gevolg van strenge handhavingsmaatregelen in problemen raken blijven komen. Zoals eerder deze maand nog in een aflevering van De Monitor.

In dat licht is de opmerking die René Kreeft, fractievoorzitter van de VVD in de Enschedese raad, maakte in de eerste aflevering van 053 over dit onderwerp markant. “Ik heb weleens het idee dat de overheid in dit land in een kramp is terechtgekomen. Dat je weet dat je inwoners moet helpen, maar ook het besef dat het de spuigaten uitloopt en dat je dat niet volhoudt.” Daar raakt hij aan een van de dilemma’s waar elke overheid - landelijk en lokaal - voor staat.

Overheden zijn rentmeesters van gemeenschapsgeld en hebben een zorgplicht naar diezelfde gemeenschap. Dat gaat knellen op het moment dat er geld te kort is. Nog even los van een politiek en maatschappelijk klimaat waarin de roep om een harde lijn soms stevig hoorbaar is, levert dat een probleem op. Wie dan keuzes maakt, balanceert op een wankel evenwicht tussen dat rentmeesterschap en die zorgplicht. Je zou dat ook kunnen vertalen als een balans tussen regels en controle en de realiteit van het bestaan van de mensen om wie het gaat.

Al met al lijkt de balans in Enschede met dat maximaal strenge handhavingsbeleid te zijn doorgeslagen in de richting van rentmeesterschap en regels. Feitelijk is dat, zoals al eerder aangestipt, ook met zoveel woorden gezegd: instroom in de bijstand beperken, kosten terugdringen. Een financieel gedreven beleid binnen een coalitieakkoord waarin was afgesproken om het te doen met het geld dat het Rijk beschikbaar stelde. Dat leidde niet alleen in incidentele gevallen tot ellende - omdat er fouten worden gemaakt of om de strikte manier waarop regels worden toegepast - maar er ontstond een uitvoeringspraktijk die structureler tot individuele knelpunten leidde.

Vraag is dan steevast of dat nou ligt aan knellend landelijk of lokaal beleid. De meningen daarover zijn verdeeld. Kreeft stelde in onze eerste uitzending van 053 over bijstand en handhaving dat Enschede echt geen strenger beleid voert dan andere steden. Het is maar naar welke steden je kijkt.

Er zijn wel degelijk gemeenten in Nederland die een andere, veel minder strenge lijn hebben gevolgd. Het bekendste voorbeeld is Tilburg, waar al sinds 2015 een ‘regelluw’ handhavingsbeleid wordt gevoerd met vertrouwen als uitgangspunt. Maar er zijn meer gemeenten die zich hebben ingezet voor een milder bewind, Utrecht, Groningen en Wageningen bijvoorbeeld.

Een andere vaststelling is dat er in Enschede inmiddels een andere wind is gaan waaien. Wethouder Arjan Kampman wil werk maken van armoedebestrijding en pleitte eind vorig jaar in de raad voor versoepeling van regels, desnoods het oprekken ervan, om te voorkomen dat mensen in problemen raken. Partijgenoot Yara Hümmels (PvdA) en haar collega-fractievoorzitter Ayfer Koç (CDA) voerden een warm betoog voor nieuw beleid, waarin niet regels maar mensen centraal staan.